Кадры следует ориентировать на изменение объема и характера функций, полномочий в связи с принятием закона. Важно формировать у государственных служащих умение инициативно и обоснованно принимать самостоятельные решения на основе закона и предвидеть ход процессов в сфере, регулируемой данным законом.
Одним из средств обеспечения реализации закона является контроль. Рекомендуется использовать следующие формы контроля:
информирование о выполнении законов на заседаниях представительных органов, их постоянных комиссий;
анализ запросов депутатов;
анализ реализации законов на совещаниях исполнительных органов;
проверки на местах;
изучение общественного мнения (обращений и жалоб граждан, выступлений прессы, опросов и т.д.);
анализ статистической и иной информации;
экспертные оценки научных учреждений, групп специалистов;
анализ применения правозащитных процедур.
Важной составляющей обеспечения реализации закона является использование материально-финансовых средств. Рекомендуется предусмотреть:
объем затрат материальных и денежных средств в связи с выполнением норм закона;
изменения в режиме использования имущества, ресурсов;
способы стимулирования и поддержки предпринимательства;
возможный прирост или снижение оказания услуг, выпуска товаров, продукции;
затраты времени на мероприятия в связи с действием закона;
обеспечение правоприменения кадровыми ресурсами.
III. ПРЕДЛОЖЕНИЯ К СИСТЕМЕ МОНИТОРИНГА ДОСТИЖЕНИЯ
РЕЗУЛЬТАТОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АДМИНИСТРАТОРОВ
БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ
Мониторинг и периодическая оценка ключевых показателей деятельности органов власти давно считаются главным "орудием" в арсенале методов государственного управления. Постоянный мониторинг позволяет выявить потребности, цели, долгосрочные результаты, а оценка ключевых показателей деятельности органов власти позволяет определить эффективность затраченных бюджетных средств.
Во исполнение Послания Президента РФ, Постановления Правительства РФ от 22.05.2004, послания Губернатора Тюменской области 2004 г. и нормативных правовых актов в Тюменской области разработана система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств.
В названную систему включены основные принципы формирования бюджета области с определением эффективности использования бюджетных средств, а также некоторые количественные и качественные показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств.
К числу положительных показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств в названной системе можно отнести:
обеспечение доступности бюджетных услуг; внедрение ресурсосберегающих технологий;
повышение эффективности использования материально-технической базы и отдачи от капитальных вложений; изменение способов оказания услуг за счет привлечения негосударственных поставщиков услуг;
повышение качества и снижение стоимости при сохранении способов оказания услуг через нормативное финансирование и стандартизацию услуг;
создание системы разработки целей через определение целей, задач, результатов деятельности администрации;
внедрение инструментов оценки эффективности принимаемых решений через создание методики оценки эффективности работы администрации и бюджетополучателей;
создание системы мотивации на достижение результатов через стимулирование служащих и бюджетополучателей к достижению заданного результата и эффекта и др.
В системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств Тюменской области предусматриваются такие важные показатели оценки деятельности, как учет запросов и нужд общественности (населения), клиентов, потребителей и пользователей услуг; адекватность принимаемых решений интересам населения области; согласование действий органов власти с общественными организациями и иными объединениями граждан; разъяснительная работа среди населения о том, что администраторы бюджетных средств обязаны работать на "конечный" результат.
Предпринята попытка сделать потребителя услуг главным действующим лицом. В частности, финансовые ресурсы на жилищно-коммунальные льготы и субсидии изъяты из оборота различных жилищно-коммунальных контор и переданы непосредственно населению на их личные счета, и теперь гражданин самостоятельно оплачивает услуги ЖКХ в соответствии с их объемом и качеством. По сути, он реально превратился в заказчика этих услуг.
Услуги медицинских учреждений оплачиваются страховыми компаниями за пролеченного больного, а не по смете расходов учреждения из бюджета, как это было ранее. Причем счета принимают к оплате только после подписания их клиентом, кроме того, указываются оценка услуги и особое мнение больного, что влечет за собой финансовые последствия.
Образовательные учреждения финансируются не по смете, а за обучение детей по единому нормативу, причем треть финансирования осуществляется по достижении качественных показателей. Таким образом, при оказании образовательной услуги во главу угла ставятся интересы учащегося-потребителя, а не образовательного учреждения.
Мониторинг достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области осуществляется в целях совершенствования процесса принятия решений и самих процессов деятельности органов власти.
В целом система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств в области призвана повысить эффективность государственного управления и улучшить качество жизни населения области. Достичь таких результатов можно, если показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств будут взаимосвязаны с объемом прав и обязанностей органов власти области и государственных служащих, принимающих решения о расходовании бюджетных средств. При этом подобная взаимосвязь должна быть закреплена в законодательстве.
Действия по оценке эффективности реализации закона
1. Рекомендуется сопоставить норму и закон в целом с фактическими результатами в регулируемой сфере на основе статистической и иной социально-экономической информации.
Статистической информацией могут быть данные официальной статистики о положительных и негативных тенденциях в социально-экономической, политической и культурной сферах региона, данные правоохранительных органов о нарушениях закона.
2. Необходима организация регулярных опросов общественного мнения различных групп населения, государственных служащих, экспертов. Результативность подобных исследований возрастает, если они проводятся по единой методике, систематически, в мониторинговом режиме.
3. Постоянный контроль за ходом реализации законов предполагает использование четких и поддающихся количественной оценке позитивных и негативных показателей. Рекомендуется использовать следующие показатели.
а) Позитивные результаты этих действий:
использование норм закона как условие оптимального решения задачи;
правильный выбор закона и норм;
правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение их правовых рисков;
полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов.
б) Установление отклонений от норм закона:
ошибочное правопонимание;
коррупционные мотивы и действия;
юридические ошибки, недостатки в использовании правил юридической техники;
юридические коллизии между разными нормами и актами;
искажение статуса управленческих субъектов, превышение полномочий;
принятие правовых решений с нарушением процедур или при их отсутствии;
пробелы в законодательном регулировании;
причины поправок, изменений; типология причин и видов нарушений закона.
4. Оценка эффективности действия закона включает установление причин нарушений законов. К ним относятся: экономические факторы; политическая нестабильность; плохая работа государственных органов; коррупционные действия служащих; неприменение мер ответственности; низкое качество норм закона; бессистемное принятие законов; невысокая правовая культура граждан.
5. Необходимо вести целенаправленную деятельность по установлению негативных побочных последствий реализации закона, не предусмотренных при принятии закона.
6. Важно определить влияние уровня законности на состояние хозяйственной, социальной, управленческой деятельности, на поведение граждан. Для этого надо:
сопоставить нормативные цели и фактические результаты;
вычленить влияние неправовых факторов;
оценить правовые результаты.
7. По итогам аналитической работы необходимо выработать меры:
по устранению отклонений от закона и совершенствованию правоприменительной деятельности путем улучшения стиля управления, повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности;
по дополнительному обеспечению закона путем перестройки управления, четкой локальной регламентации, изменения режима использования материально-финансовых средств и т.д.;
по изменению закона, дополнению закона, отмене его положений.
IV. ПРЕДЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ОКАЗАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ
1. О природе публичных услуг
В процессе проведения в России административной реформы появились новые понятия "публичные услуги", "государственные услуги", "социальные услуги". Между тем во многих зарубежных странах публичные, государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, и государство рассматривается как "поставщик услуг". Тем не менее в том смысле, который вкладывается в эти понятия, услуги существовали и раньше. В любом социуме формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечить удовлетворение которых берет на себя государство. Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано и вытекает из этих функций.