Введение понятия социально-экономической оправданности оказания некоторой услуги органом исполнительной власти гражданам и организациям позволяет содержательно связать данную работу с процессами, обеспечивающими дерегулирование.
Принцип минимизации совокупных издержек клиента. Минимизация совокупных издержек позволит снизить уклонение от предоставления услуг (аналогия с уклонением от уплаты налогов). Минимизация реализуется как совокупность частных принципов оптимизации процесса предоставления государственных услуг:
минимально возможное количество действий, подлежащих совершению физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами, в том числе непосредственно в помещении органа государственной власти, органа местного самоуправления, организации или в ином месте, в которое требуется личная явка соответствующего лица;
минимальные сроки совершения действий, включая предельные сроки ожидания в очереди приема и т.п.;
максимально возможное количество действий, осуществляемых с помощью информационных сетей коллективного пользования, при сохранении параллельно возможности действовать путем личной явки в исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации.
Принцип децентрализации предоставления услуг. Органы власти свободны в выборе технологии оказания услуги в рамках стандартов. Стандарт позволяет стимулировать внутренние резервы эффективности.
Принцип открытости стандартов. Информация о стандартах государственных услуг относится к категории сведений, предоставляемых бесплатно. Размещение данной информации в сетях общего пользования является обязательным. Необходимо установить требования периодического выявления предпочтений клиентов органов государственной власти.
Принцип максимальной четкости критериев принятия решений при оказании государственных услуг. Необходимо предусмотреть обязанность органов власти проводить пересмотр стандартов услуг с периодичностью раз в 3 года.
Первоначальным этапом разработки стандартов услуг является их инвентаризация. Ее необходимость вызвана крайней распространенностью фиктивных <*> и избыточных <**> государственных услуг в Российской Федерации.
--------------------------------
<*> Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативно-правовом акте, но не осуществляемая в реальной практике деятельности органов исполнительной власти.
<**> Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под ее действие, превышают ее частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.
В настоящее время сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно принимают решения о составе услуг; решают вопрос платности услуг; решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти.
Государственный орган определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.
Задача инвентаризации услуг, ликвидации избыточных и фиктивных услуг может быть решена на основе создания Реестра государственных услуг.
Реестр государственных услуг позволяет:
провести инвентаризацию состава услуг, предоставляемых органами исполнительной власти,
выявить фиктивные и избыточные государственные услуги,
определить надлежащего поставщика той или иной услуги,
провести анализ обоснованности платности услуги (в данном случае под платностью понимается индивидуализация оплаты предоставления услуги помимо налогового механизма),
оптимизировать состав сложных услуг,
сформировать предложения по электронным формам предоставления услуг,
выявить области стандартизации государственных услуг,
блокировать появление административных барьеров.
Реестр должен формироваться уполномоченным органом исполнительной власти и утверждаться Правительством РФ. Кроме самого Реестра утверждаются методические рекомендации по его ведению и оптимизации состава государственных услуг, а также положения о комиссиях, уполномоченных в области стандартов государственных услуг. На основе указанных нормативных правовых актов комиссия, которая состоит на паритетных основах из должностных лиц уполномоченного органа государственной власти, органа государственной власти и соответствующего количества представителей некоммерческих организаций, осуществляет оптимизацию состава государственных услуг и вносит на утверждение Правительства РФ изменения в Реестр государственных услуг. Переходные положения законопроекта устанавливают предельный срок оптимизации Реестра. Предложения по внесению в Реестр изменений передаются в комиссию. Предложения вправе вносить и общественные организации. В постановлении Правительства РФ устанавливается форма предложений. Все они должны быть рассмотрены и по каждому - вынесено мотивированное заключение.
После создания Реестра необходимо переходить к созданию стандартов государственных услуг.
Процедуры разработки стандартов государственных услуг должны предусматривать:
создание специального уполномоченного органа, формирующего программу разработки стандартов, контролирующего и координирующего ход разработки. Этот орган должен, скорее всего, иметь организационно-правовую форму комиссии;
формирование плана-графика создания стандартов государственных услуг;
конкурс на разработку стандарта той или иной государственной услуги, координацию разработки стандарта, экспертизу стандарта, направление проекта стандарта основным потребителям данного вида государственных услуг (в первую очередь речь идет об ассоциациях саморегулируемых организаций, бизнес-сообществах и объединениях потребителей, иных объединениях граждан), обнародование проекта стандарта в СМИ для представления замечаний, предложений и дополнений по проекту стандарта;
установление периода, достаточного для полноценного выполнения всех требований процедуры разработки стандартов государственных услуг. Причем начинаться он должен, как представляется, с момента утверждения стандарта Правительством РФ (т.е. в него не должна включаться работа по анализу государственных услуг, отграничению их от государственных функций, разграничению услуг, предоставляемых непосредственно органами исполнительной власти, и услуг, предоставляемых государственными учреждениями).
Разработка стандартов услуг - двусторонний процесс. С одной стороны, должно быть проведено четкое взаимоувязывание стандартов услуг с административными регламентами. Цель - исключить риск принятия на основе результатов исследования общественного мнения, потребительских предпочтений необоснованно высоких стандартов, чтобы не дискредитировать саму идею стандартизации услуг (и обслуживания).
В то же время в процессе разработки стандарта необходимо учитывать предпочтения потребителей услуг, предоставляемых органом власти. Именно это обеспечит одно из основных направлений административной реформы: ориентацию на клиента, а также позволит исключить ситуации навязывания государственных услуг.
Стандарты услуг разрабатываются после того, как проведена их оптимизация на основе Реестра государственных услуг. Наличие услуги в Реестре означает обязательство разработать ее стандарт.
Необходимо регламентировать процедуры досудебной апелляции (т.е. обжалование действий и решений должностных лиц государственного органа в связи с нарушением требований стандарта) вышестоящим должностным лицам и (или) специальным квазисудебным органам в государственных органах. Эти процедуры могут быть в полной мере урегулированы в законопроекте об административных регламентах. В данном законопроекте целесообразно установить положение о возможности такого обжалования согласно действующему законодательству.
В настоящее время в законодательстве уже установлена такая возможность на основании Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан": "Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу... должностному лицу, государственному служащему". Установление стандартов государственных услуг существенно расширит основания для обращения в суд по этому Закону.
Стандарты государственных услуг должны разрабатываться в соответствии с действующим законодательством.
Вместе с тем постановления Правительства РФ, инструкции и иные нормативные правовые акты органов исполнительной власти, конкретизирующие порядок предоставления государственных услуг и устанавливающие некоторые условия предоставления государственных услуг, следует пересмотреть. При этом процедуры предоставления государственных услуг могут быть урегулированы в административных регламентах, а условия предоставления и иные стандарты государственных услуг - в стандартах государственных услуг.
Разработка стандартов государственных услуг должна быть завершена в сроки, устанавливаемые для завершения работы по подготовке и принятию административных регламентов исполнения государственных функций.
Для достижения этих целей необходимо: