2. Государственный аппарат России сегодня малоэффективен, он становится тормозом развития страны. Что, по существу, мешает нам выйти в число процветающих стран? Мы имеем прекрасный кадровый потенциал, наша система образования остается одной из самых лучших в мире.
У нас огромные природные богатства - это естественное конкурентное преимущество России. Мы по-прежнему сохраняем передовые позиции во многих областях науки и производства. Однако реализовать эти возможности мы не можем, в первую очередь из-за неэффективного управления данным потенциалом со стороны государства.
Каковы важнейшие особенности современной административной реформы?
1. Возможность научного подхода. Научный, объективный анализ деятельности государственного аппарата, его эффективности крайне важен для нашей страны. Однако очевидная необходимость широкого использования современных достижения административной науки сталкивается с одной стороны, с незнанием ее возможностей (а иногда и ее существования!), а, во-вторых, с тем, что научный анализ государственного управления не всегда вписывается в интересы политической верхушки. Географии и физике в этом смысле гораздо проще.
2. Ответственность политического руководства за ход реформ. В современных условиях, когда Россия ориентируется на стандарты западной демократии, властные, регулирующие полномочия государства предполагают соответствующий рост умения и ответственности как политических руководителей, так и чиновничества в целом.
3. Демократическая направленность реформы. Для России эта проблема носит глобально - исторический характер. Впервые за всю тысячелетнюю историю российское государство реорганизуется в ходе очередной смуты не как традиционная разновидность монархического или тоталитарного режима, а как действительно демократическая система, отвечающая современным международным требованиям в этой сфере. В Республике Башкортостан этот поворот более сложен не только в силу достаточно ярко выраженных восточных традиций, но и из-за того, что демократизация государственного управления должна осуществляться параллельно с развитием государственности Республики Башкортостан.
4. Организация работы государственного аппарата на принципах рациональной бюрократии. Традиционно выделяют восточную и западную (рациональную) бюрократию. Известно, что публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существовало, а вся армия чиновников работала не на обеспечение нужд граждан, а на защиту интересов центральной власти и своих собственных потребностей. При этом чиновники обладали, с одной стороны, возможностями для широкого произвола, а с другой - постоянно подвергались опасности репрессий со стороны своего суверена.
В отличие от восточной, специфическими особенностями западной модели госслужбы можно было считать ее четкость, оперативность, компетентность, субординацию, преемственность, стабильность, политический "нейтралитет", относительную дешевизну и безличный характер управленческой деятельности. Рациональная бюрократия строилась осознанно, как хорошо продуманный и выстроенный управленческий механизм для решения проблем государственного управления. Одним из авторов концепции рациональной бюрократии был немецкий социолог М. Вебер.
Базовые принципы рациональной бюрократии:
1. Чиновник должен быть хорошо подготовлен, обучен, экипирован для своей деятельности.
2. Инструкции для чиновника должны быть предельно четкими, ясными, недвусмысленными, разумными и эффективными
3. Контроль за деятельностью чиновника должен быть не только жестким, но и осуществляться по определенным, четко зафиксированным критериям.
4. Чиновник должен быть профессиональным специалистом, работающим на пожизненной основе.
5. Обязателен политический "нейтралитет" государственного служащего.
Рациональная бюрократия, провозглашая и обеспечивая господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над человеческой пристрастностью, за последнее столетие доказала свою дееспособность и эффективность в странах Европы и Северной Америки.
Какой должна быть реформа государственного управления в России? Прежде всего, реформа должна быть продуманной, целостной (системной) и последовательной. Причем общие, концептуальные основы ее необходимо согласовать как на федеральном, так и на региональном уровнях. Продуманность означает понимание всей глубины и сложности проблемы укрепления государственного управления и наличие реальной комплексной программы, увязывающей стратегические задачи с конкретными шагами по их осуществлению. Системность предполагает не только учет всех аспектов развития государственных органов, но и включение его в общую схему реформирования российской государственности. Методичность здесь не столько последовательность действий, сколько упорство и настойчивость в их осуществлении. По большому счету все нынешние проблемы государственного управления вполне естественны и ожидаемы для нас, поэтому нужно просто последовательно, постепенно и методично работать по их разрешению.
Эта работа может строиться по следующим направлениям.
1. Общеполитическое направление предполагает развитие и укрепление демократических начал нашего государства. Государственное управление - неотъемлемая часть общества и если в этой системе, скажем, будут свертываться права, свободы человека, другие принципы демократии, то бессмысленно даже говорить о современной реформе этого института.
1.1 К числу главных задач, связанных с демократизацией государственного управления, относятся:
а) отработка механизма взаимодействия государственных органов с партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации, другими институтами гражданского общества, включая создание в рамках собственной структуры эффективно работающих служб по связям с общественностью;
б) повышение открытости, "прозрачности" системы государственной службы, ее "отзывчивости" к нуждам фаждан.
1.2 Превращение государственной службы в публичную, а граждан - в ее клиентов. Это предполагает постепенное изменение самой системы взаимодействий между государственной службой и обществом, а также господствующих в обществе ценностных установок по отношению к государственному аппарату.
1.3 Формирование новых критериев эффективности работы государственного аппарата, учитывающих материально-экономические, социальные и нравственные аспекты государственной службы.
1.4 Формирование нового стиля отношений в системе государственного управления, соответствующего требованиям современной управленческой культуры (менеджмента).
2. Законотворческое направление. В последние годы на федеральном и на республиканском уровнях было принято немало нормативных актов, регламентирующих деятельность органов государственного управления, принят ряд новых законов о государственной гражданской службе.
Однако создание достаточной правовой базы государственного управления далеко не завершено. Здесь имеется несколько аспектов:
2.1 Завершить работу по дополнению и конкретизации общих законов Российской Федерации и Республики Башкортостан о государственной службе в целом и о гражданской государственной службе в частности нормативными актами - не только президентскими указами, но и законами - например, о служебных расследованиях, административных судах и т.д.
2.2 Завершить регламентацию муниципальной службы, обеспечив при этом не только ее гарантии и самостоятельность, но и преемственность сгосударственной службой.
2.3 Принять и начать реализацию концепции административной реформы.
3. Организационное направление включает в себя:
3.1 Совершенствование организационно-управленческой структуры государственной власти, включающей:
а) структуру и перечень должностей в государственных органах;
б) структуру самих органов государственной службы. Речь идет не только об изменении их полномочий, но и о сокращении или создании новых.
3.2 Создание органа управления государственной службой и административной реформой (федеральная служба по административной реформе).
Сегодня мы имеем парадоксальную ситуацию: общество крайне нуждается в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время нет по существу ни одного органа, специально, профессионально занимающегося этим очень сложным, не признающим дилетантских подходов, делом. Не случайно даже в странах с устоявшейся государственной системой в течение десятилетий существуют соответствующие специальные ведомства - комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности госслужбы и т.д.
Объективная необходимость такого органа определяется по крайней мере двумя особыми обстоятельствами. Во-первых, на Западе давно уже поняли, что собственно изменять систему государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная сложность здесь - определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти изменения осуществлять, Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Во-вторых, государственные органы, которые, в отличие от коммерческих организаций, не имеют прямых, объективных и жестких критериев эффективности своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию радикальных реформ, но и осуществить ее.