Как отмечает М.М. Бринчук, бездействие государства - одна из основных причин экологического кризиса в России, причем оно в той или иной степени характерно для каждой ветви государственной власти.
Поскольку экологическое право в конечном счете направлено на обеспечение одного из важных естественных прав человека - права на благоприятную окружающую среду, надо признать, что его развитие в современных условиях имеет принципиальное значение и в плане формирования основ гражданского общества и правового государства. Поэтому совершенно очевидно, что осуществление всех других социально значимых мер имеет смысл, если обеспечиваются приемлемые для человека условия окружающей среды. Оценивая отношение власти, финансовых и политических структур к экологическим проблемам развития российского общества, к сожалению, приходится усомниться в полной осознанности этой истины.
Некоторые проблемы экологического права, как отмечает А.И. Бобылев, требуют конституционного регулирования. Необходимо закрепить на конституционном уровне экологические обязанности государства. В Конституции надо более четко разграничить полномочия и предметы ведения федеральных органов и органов субъектов РФ.
В России создано и существует разветвленное законодательство о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Законом урегулированы важные общественные отношения в области использования и охраны основных шести природных ресурсов: земли (Земельный кодекс РФ 2001 г.), недр (Закон РФ "О недрах" 2005 г.), вод (Водный кодекс РФ 1995 г.), лесов (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животного мира (Федеральный закон "О животном мире" 1995 г.), атмосферного воздуха (Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" 1999 г.).
Кроме того, начиная с 1995 г. в России принят ряд крупных, имеющих не только природоохранное, но и идеологическое значение федеральных законов (например, Федеральный закон "Об охране озера Байкал"). Многие из них не имели аналогов в отечественном законодательстве (например, федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления", "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и др.).
Таким образом, можно сказать, что выработана основная масса экологического законодательства (за некоторыми существенными исключениями), охватывающего важнейшие сферы правового регулирования в области охраны окружающей среды. Продолжается работа над Федеральным законом "Об экологической информации". Однако на сегодняшний день так и не приняты федеральные законы "Об охране растительного мира", "Об опасных химических веществах", "Об охоте", "Об охране водных биоресурсов" и некоторые другие.
Следует отметить, что качество правового регулирования, предусмотренного федеральными законами, принятыми за последнее десятилетие, порой существенно различается. Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации вызывают необходимость обновления концепции его формирования, переосмысления накопленного опыта, учета стабильных и временных, традиционных и новых факторов, оказывающих влияние на его содержание, структуру, формы правотворчества. Многие из них, например потеря интереса обществом и отдельными социальными группами к вопросам защиты окружающей среды, деэкологизация государственной власти, снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных органов, снижение уровня финансирования природоохранительных мероприятий в госбюджете РФ, носят отрицательный характер[7].
Специалисты акцентируют внимание на недостаточно высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов. Некоторые нормы носят чисто декларативный характер: зачастую терминология, употребляемая в текстах актов, недостаточно отработана, существуют противоречия между экологическими и иными отраслями законодательства. Особый интерес приобретает такой феномен как "абстрактность правотворчества", когда разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативного создания условий результативности применения, не берут во внимание интересы налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам реализация той или иной нормы). Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие актов, за которые предполагается получить материальные сиюминутные выгоды. Широко известна история с так называемым пакетом законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом России и Комитет по экологии Государственной Думы РФ активно продвигали эти законы. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, - 20 млрд долл. В СМИ при этом указывалось и на то "незначительное" условие, что существенная часть доходов должна быть израсходована на постройку предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения[8].
Помимо своей масштабности, противоречивости и изобилия норм отсылочного и бланкетного характера законодательство насыщено пробелами юридической техники, касающимися языка. Так, например, статья 23 Закона "Об охране окружающей среды" определяет: "Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов"[9]. Данная норма выражена весьма неопределенно, точнее, двусмысленно и может быть истолкована так, что нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной и иной деятельности, а это, конечно, недопустимо.
Как же в таком случае следовать законам? Как их исполнять? Для кого они издаются?
Экологическое законодательство требует порядка, систематизации. В частности, А.К. Голиченков говорит о необходимости создания нормативно-правового акта, который бы регулировал всю совокупность общественных отношений, составляющих предмет экологического права. Таким нормативно-правовым актом реально мог бы стать Экологический кодекс.
Однако далеко не просто решить вопрос о кодификации законодательства в сфере экологии[10]. На сегодняшний день существует единственный подобный опыт - проект Экологического кодекса ФРГ. Комиссия, образованная в составе профессоров различных университетов, назначенных правительством, уже разработала черновую версию этого кодекса несколько лет назад. Вслед за тем федеральное правительство назначило вторую комиссию, состав которой на этот раз был существенно изменен. Меньшая часть членов комиссии - профессора университетов, а большинство - практические специалисты. Эта комиссия представила федеральному министерству новый, отредактированный и гораздо более практичный проект[11]. В то же время в федеральном министерстве по охране природы[12] был разработан рабочий проект Первой книги Экологического кодекса. Остановимся на официально опубликованном проекте, который и послужил началом законодательной процедуры.
Экологический кодекс ФРГ включает в себя Общую и Особенную части, объединяющие 775 параграфов. Общая часть состоит из глав, определяющих общие положения, регулирующие планирование, цели, продукты, меры контроля и надзора, вопросы производственной охраны окружающей среды, экологической ответственности и иных экономических инструментов, включая экологическую информацию и международно-правовую охрану окружающей среды.
Особенная часть акцентирована непосредственно на охране природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха и энергоснабжении; на атомной энергии и радиационной безопасности; транспорте и управляемых установках; генной инженерии и иных биотехнологиях; опасных веществах и отходах.
Идея разработки Экологического кодекса России далеко не новая. К примеру, на кафедре экологического права МГУ под руководством В.В. Петрова в конце 80-х годов был подготовлен проект, который назывался "Экологический кодекс РСФСР", но данный проект не был воплощен в жизнь. Неофициально "экологическим кодексом"[13] именовали Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.; законодательный акт с таким названием существует, например, в Республике Башкортостан[14].
А.К. Голиченков предложил при разработке основных положений законопроекта использовать новые подходы к пониманию Экологического кодекса. Во-первых, Экологический кодекс - это акт, который не является равным закону, поскольку кодекс и закон суть разные формы законодательных актов. В прямом смысле кодекс - свод законов, существующих на сегодняшний момент и регулирующих различные отношения. Прежде всего это должны быть те законы, которые оправдали себя на практике. Во-вторых, кодификация должна быть межотраслевой. Это значит, что Экологический кодекс будет приниматься не наряду с Земельным, Водным, Лесным кодексами и законами об охране окружающей среды, а вместо них. По мнению А.К. Голиченкова, данный подход обуславливается тем, что земельные отношения изначально являются разновидностью экологических, а не наоборот.
Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния, недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения в кругу общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно регламентируются отношения: земельные, водные, лесные, фаунистические, и помимо этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно - особо охраняемые природные территории, причем последние даже дважды. Сначала посредством Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", а потом в специальном Законе "О лечебно-оздоровительных местностях и курортах"[15]. Однако, выделяя отдельные природные объекты или природные ресурсы, забывают о том, что все они взаимосвязаны. Отсюда в законодательстве возникают в лучшем случае элементарные повторы, а в худшем - противоречия, которые вызваны пообъектным подходом[16].