Применение программно-целевого метода исходит из необходимости придания как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности постановке программных целей. В то же время программно-целевой метод допускает постановку целей в качественной формулировке, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий (30, с. 179).
Программно-целевой метод характерен еще и тем, что предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели. Этому методу свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, рассматриваемой во всех ее аспектах, с учетом разных сторон.
Сердцевину программно-целевого метода представляет переход от совокупности системно организованных целей и задач решения проблемы к системе программных действий, мероприятий по достижению целей, решению целевых задач, ведущему к ослаблению или снятию проблемы (29, с. 120).
В построении программы целереализующих действий посредством выполнения набора процедур, формирующих их состав и позволяющих убедиться, что намеченные действия приводят к достижению поставленных целей, и состоит суть программно-целевого метода. При этом возникает необходимость обеспечить согласованность постановки программных целей и формируемых программных мер по их достижению в течение установленного времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях.
Подобная согласованность достигается благодаря тому, что программно-целевой метод опирается на использование логической схемы формирования программ, выражаемой формулой: «цели программы — пути достижения программных целей — средства, необходимые для практической реализации путей». Вкратце главная формула применения программно-целевого метода звучит как «цели — пути — средства» и отражает основной методологический принцип, согласно которому программные цели надлежит воплощать в систему мероприятий, путей и способов их реализации, обеспеченных, в свою очередь, требуемыми для этого средствами, ресурсами.
Из теоретических исследований и многолетнего отечественного и зарубежного опыта следует, что программы служат наиболее удачной формой реализации программно-целевого подхода в управлении объектами и процессами социально-экономической природы, самым универсальным инструментом программно-целевого управления и планирования.
Понятие «целевая программа», ранее использовавшееся под названием «целевая комплексная программа», является основной, исходной категорией программно-целевого планирования и управления, поэтому его трактовке уделяется много внимания в научной, учебной литературе по вопросам программно-целевого планирования и управления и в официальных нормативных правовых документах, регулирующих процессы разработки и реализации целевых программ.
В самом общем виде целевая программа представляет собой совокупность намеченных к планомерному проведению, согласованных по содержанию, скоординированных в пространстве и во времени, обеспеченных ресурсами разнохарактерных мероприятий (действий), направленных на решение насущной проблемы, которое не может быть обеспечено без концентрации усилий и средств для достижения поставленной цели. В этом несколько пространном определении подчеркиваются следующие признаки, свойства целевых программ:
- программность, характеризуемая наличием плана проведения комплекса взаимосвязанных, согласованных программных действий;
- целеориентированность, выражаемая направленностью программных мер на достижение цели в виде решения единой, общей проблемы;
- комплексность в виде сочетания разнообразных мер, обеспечивающих решение программной проблемы;
- ресурсообеспеченность, отражающая подкрепление программных действий ресурсами в необходимом количестве, концентрацию ресурсов в рамках программы;
- результативность (эффективность), проявляющаяся в том, что успешное решение программной проблемы не может быть достигнуто другими, непрограммными способами, без проведения программных мер и сосредоточения ресурсов.
По признаку временной протяженности (длительности действия) целевые программы принято разделять на следующие три группы:
- долгосрочные (продолжительность свыше 5 лет);
- среднесрочные (продолжительность от 3 до 5 лет);
- краткосрочные (продолжительность до 3 лет).
Такое разделение комплексных программ не имеет принципиального значения с точки зрения методов и организации их разработки, структуры и системы показателей. В определенной степени протяженность программы во времени и отнесение ее по этому признаку к одной из указанных групп все же оказывают влияние на методику разработки целевых программ. Естественно, что фактор неопределенности затрудняет детальную разработку долгосрочных программ, тогда как краткосрочные программы доводятся до конкретных мероприятий и показателей с использованием достаточно отработанных, надежных методов.
1.2 Использование целевых программ в деятельности службы занятости населения
Для каждого данного общества человеческий труд является первичным необходимым условием его существования. К сожалению, в реальной социально-экономической ситуации общество оказалось не в состоянии предоставить человеку возможность полноценной реализации его способностей к труду.
Проблема обеспечения занятости населения в нашем регионе является достаточно острой. Занятость населения, по большому счету, всегда носила и продолжает носить довольно сложный характер. Изначально не рациональное территориальное размещение производительных сил повлекло за собой в условиях макроэкономического кризиса усугубление социальной обстановки в местностях, испытывающих пресыщенный спрос на рабочую силу (20, с. 45).
Стоит отметить, что чем более гибкой становится экономика, тем более обычным явлением становится ликвидация рабочих мест или даже целых предприятий и отраслей. Безусловно, также, что экономический рост является главной гарантией от продолжительной массовой безработицы. В то же время, без кардинальных усилий по стабилизации положения на рынке труда безработица и неполная занятость могут оказаться тем непреодолимым препятствием, которое еще долго будет сдерживать развитие российской экономики.
В последнее время в научной литературе приобрели актуальность исследования роли государства в обеспечении занятости населения. Многие специалисты склоняются к мнению о необходимости государственного регулирования рынка труда, в том числе плановыми, программно-целевыми методами.
Проблемы развития занятости населения в России остаются в современных условиях по-прежнему наименее изученными как в теоретико-методологическом, так и практическом ключе. В рамках данной проблемы особую актуальность приобретает рассмотрение вопросов разработки планово-программных методов в управлении процессами занятости. От своевременных активных позиций на рынках труда во многом зависит эффективная занятость населения в целом, снижение уровня открытой и в особенности - скрытой - безработицы, нормализация регионального воспроизводственного цикла населения и рабочей силы (24, с. 22).
Программно-целевой метод, разработанный российскими и американскими учеными в 60-х годах, реализуется в следующих основных понятиях: проблема - цель - целереализующие комплексы с системой распределения ресурсов - система мероприятий (решений).
В настоящее время, региональные программы являются инструментом, обеспечивающим скоординированное развитие разных подсистем. Эффект от реализации целевых программ может быть оценен в трех плоскостях. Во-первых, такие программы могут быть полезны на индивидуальном уровне, возвращая конкретного безработного к занятости или через поддержку его контакта с рынком труда.
Однако индивидуальная польза может касаться ограниченного круга лиц, не оказывая существенного воздействия на рынок труда или рабочую силу в целом. Поэтому важно, во-вторых, обеспечить реализацию программ, эффект от которых сказывался бы на рабочей силе в целом. Вместе с тем, такой эффект может достигаться разной ценой. Программы способны иметь равный результат по отношению к безработным или их группам, однако расходы на них могут различаться существенно. По этой причине, и это в-третьих, любые действия должны быть оправданы с точки зрения общественных затрат на них.
Практика показывает, что целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социально-экономическим процессами в регионах. Данный метод предоставляет возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов хозяйственных региональных систем (18, с. 41).
В современных условиях и в перспективе отчетливо проявляются проблемные ситуации в занятости, связанные, например, с угрозой массового высвобождения занятого населения, с сокращением свободных рабочих мест, накоплением скрытой безработицы, ростом занятости в теневом секторе, увеличением уровня неиспользуемых производственных площадей, высоким уровнем безработицы среди неконкурентоспособных групп населения, нарастанием уровня непродуктивной занятости и другими факторами.
В настоящее время в регионе существует безработица, социально-экономическое положения населения оставляет желать лучшего, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии. В этих условиях особо важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов или населенных пунктов.