б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управ-ющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением.
Условно виды или группы административно-правовых отношений можно охарактеризовать как основные и неосновные управленческие связи. Первые прямо выражают сущность управления, а вторые связаны с этой сущностью, но прямо ее не выражают. Далее, развивая этот тезис, можно констатировать, что к первым относятся административно-правовые отношения, которые могут быть выражены формулой "команда - исполнение", к ним относятся взаимоотношения между вышестоящими йяижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между должностными лицами, руководителями и подчиненными и между работниками административно-управленческого аппарата и т.д.
Для второй группы отношений характерно, что, хотя они возникают непосредственно в сфере государственного управления, непосредственное вляющее воздействие субъекта на управляемый объект не является их прямым назначением. Таковы отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненными отношениями, т.е. которые можно выразить формулой "субъект - субъект", например, отношения двух министерств, связанные необходимостью подготовки совместного правового акта или согласования взаимных управленческих вопросов. Такого рода отношения весьма бразны и необходимы для создания нормальных условий реализации дительной власти. Однако по сравнению с отношениями первой группы они имеют вспомогательное значение.
Помимо названных, выделяются также субординационные и координационные административно-правовые отношения.
Суть субординационных отношений состоит в следующем: они построены на авторитарности (властности) юридических волеизъявлений субъекта управления. Более сложными являются координационные отношения, четкие признаки которых установить непросто. Причем сам термин "координация" в литературе трактуется по-разному. Как свидетельствуют нормативно-правовые акты, координация (согласование) является важным элементом государственно-управленческой деятельности, нередко имеет юридически властный характер, в частности, во взаимоотношениях между органами исполнительной власти (вышестоящими и нижестоящими), а также между несоподчиненными органами[7].
С учетом вышесказанного наиболее значительный интерес представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их участников. На основе указанного критерия выделяются вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.
Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Именно данный вид отношений обычно характеризуют как отношения власти и подчинения. Этот вид отношений возникает между соподчиненными сторонами, что свидетельствуют об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Следует иметь в виду и такой момент: фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны, либо их объем меньше. Властной стороной выступает соответствующий субъект исполнительной власти; именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который не всегда этому субъекту организационно подчинен.
Для вертикальных административно-правовых отношений в целом характерны следующие признаки и особенности:
· бесспорность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках субъекта исполнительной власти юридически властных полномочий;
· подчинение одной стороны другой стороне (субъекту управления);
· наличие подчиненности (соподчиненности) в административно-правовых отношениях далеко не во всех случаях имеет четко выраженное проявление, что не снимает проблемы неравенства между субъектами исполнительной власти;
· наличие подчиненности, присущей взаимоотношениям сторон, прежде всего организационной подчиненности как наиболее характерной для управленческой вертикали и проявляющейся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями, например, между органами исполнительной власти и подведомственными предприятиями и учреждениями;
· эти отношения возникают и между несоподчиненными их участниками. В таких случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна давать юридические акты, обязательные для исполнения другой организационно не подчиненной стороной данного правоотношения. Такого рода управленческие связи типичны для межотраслевого управления (в области охраны окружающей среды, статистики, стандартизации, сертификации частично таможенного дела, налогового дела и т.п.).
Закономерно осуществление в государственном управлении контрольно-надзорной деятельности, субъектами которой являются сами органы исполнительной власти. Специфическим примером может служить административный надзор, осуществляемый, к примеру, федеральными надзорными органами, и т.д. Многие надзорные полномочия имеют юридически властный характер и распространяются на организационно не подчиненные объекты. В целом в рассмотренных случаях можно говорить еще о таком варианте подчиненности, как подконтрольность или поднадзорность. Поскольку субъекты исполнительной власти в соответствии с требованиями соответствующих административно-правовых норм вправе адресовать свои юридически властные волеизъявления гражданам, общественным объединениям, которые ни в какой подчиненности у названных субъектов не находятся, возможен вывод о наличии в подобных случаях известного варианта вертикальности, т.е. подчинения воли управляемых воле управляющих. В целом данный вывод несколько условен и требует развернутых и веских аргументов.
Завершающим выводом, характеризующим вертикальные административно-правовые отношения, является то, что все отношения такого типа практически выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Подобная зависимость предопределяется наличием юридически властных полномочий, необходимых для решения того или иного вопроса, только у одной стороны - у соответствующего субъекта исполнительной власти.
Специфика вертикальных административно-правовых отношений - это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия, а также доминирование юридически выраженной воли одной стороны.
К числу горизонтальных административно-правовых отношений относятся те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. Отношения такого рода менее распространены, чем вертикальные правоотношения. В чистом виде признак равенства сторон в административно-правовых отношениях находится в противоречии с сущностью административно-правового регулирования. Поэтому выделить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно. К их числу, в частности, можно отнести отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Это, например, отношения между находящимися на одинаковом правовом уровне органами исполнительной власти (должностными лицами), возникающие по поводу подготовки совместных правовых актов (например, между двумя министерствами); при согласовании совместных управленческих действий в связи с проведением совместных заседаний, мероприятий, коллегий двух органов исполнительной власти и др. Это также отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия, - например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий, проверок и т.д.).
В число горизонтальных административно-правовых отношений входят также отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, при производстве по делам об административных правонарушениях); отношения административно-договорного характера, часто имеющие форму соглашений, но в целом постепенно обретающие конфигурацию административного договора
Управление финансами осуществляет специальный аппарат с помощью особых приемов и методов, в том числе разнообразных стимулов и санкций. Контроль за финансовой деятельностью органов исполнительной власти осуществляется прежде всего при рассмотрении и утверждении проектов федерального и нижестоящих бюджетов, государственных и местных внебюджетных фондов, а также при утверждении отчетов об их исполнении.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации функции государственного контроля с учетом распределения полномочий возложены на Счетную палату, Банк России, Министерство финансов (Главное управление федерального казначейства и Контрольно-ревизионное управление и их подразделения в субъектах Российской Федерации), Министерство по налогам и сборам, Федеральную службу по валютному и экспортному контролю, Государственный таможенный комитет России, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, а также иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов[8].