Муниципальными административно - территориальными единицами в субъектах Российской Федерации являются: район, город республиканского, областного и окружного подчинения, район в городе, город с территориальным районом, город районного подчинения, сельсовет, поселок (рабочий).
В составе субъектов РФ также могут находиться закрытые административно-территориальные единицы (образования), национальные районы и сельсоветы, территории со специальным режимом управления (см Приложение).
Все муниципальные образования составляют два звена административно -территориального устройства: среднее и низшее (сельские населенные пункты, поселки и сельсоветы как административно-территориальные единицы).
Так, среднее звено в системе административно - территориального устройства составляют районы, города, районы в городах, города с территориальным районом, закрытые административно-территориальные единицы субъектов РФ подчинения.
Это звено занимает важное место в административно-территориальном устройстве, служит ей «каркасом», благодаря которой связываются в работоспособный организм органы государственной власти субъектов федерации с органами местного самоуправления населением.
Все городские муниципальные поселения можно разделить на города субъектов РФ подчинения (республиканского, краевого, областного, окружного) и города муниципально - районного значения (подчинения).
Правовое и организационное осуществление административно-территориальных преобразований в субъектах Российской Федерации должно осуществляться на соответствующих принципах административно -территориального устройства. В нашем исследовании под принципами административно -территориального устройства понимаются основополагающие начала, исходя из которых должна формироваться политика в отношении территориальной организации субъектов РФ.
Административно-территориальное устройство субъектов РФ и осуществление административно-территориальных преобразований основывается на следующих требованиях, которые конкретизируют ранее названные принципы административно - территориального устройства:
а) соответствие исторически сложившейся системе расселения в субъектах РФ и устойчивым тенденциям ее развития;
б) создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;
в) содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию системы инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;
г) обеспечение населению здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности;
д) развитие национальных культур, обычаев и традиций, исконных видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;
е) участие населения в обсуждении и решении вопросов административно - территориального устройства.
Можно выделить следующие критерии образования и преобразования административно-территориальных единиц.
При образовании сельсоветов необходимо учитывать наличие относительно крупного сельского поселения или группы соседствующих небольших сельских поселений, тяготеющих к одному из них как административному, торговому и культурно-бытовому центру, транспортную доступность такого поселения, возможность организации в границах данной территории минимально необходимых коммунально-бытовых и социально-культурных услуг местному населению.
При образовании районов необходимо учитывать сложившееся на данной территории сочетание сельскохозяйственного и иного производства, обслуживающего нужды сельского хозяйства и населения, тяготение сельсоветов и городских поселений к определенному центру, состояние путей сообщения и средств связи между поселениями, численность населения и общий экономический потенциал, достаточный для функционирования объектов производственной и социальной инфраструктуры межпоселенного значения.
При отнесении поселений к категории муниципальных поселков должны учитываться наличие производственного или социально-культурного объекта, при котором формировался данный населенный пункт, либо его использование в качестве места для лечения или сезонного отдыха, а также численность и характер занятости населения.
При отнесении поселения к районным или субъектным (республиканским, окружным, областным и краевым) городам должно учитываться численность и характер занятости населения, хозяйственное социально-культурное и историческое значение данного поселения, его влияние на социально-экономическое развитие прилегающих территорий.
При образовании районов в городах должны учитываться численность населения города, характер его застройки, интересы рациональной организации управления городским хозяйством и социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.
Конкретные критерии образования и преобразования административно-территориальных единиц устанавливаются законодательством субъектов РФ.
Что же касается правового положения национально-территориального образования — субъекта федерации, находящегося в составе субъекта РФ, то он определяется Конституцией Российской Федерации и федеральным (конституционным) законом.
По всем предлагаемым преобразованиям административно -территориального устройства в обязательном порядке должно выявляться мнение населения, которого оно непосредственно касается. Выявление мнения населения соответствующих территорий может осуществляться путем проведения социологических опросов, сбора подписей под петициями, собраний (сходов), конференций жителей. По вопросам административно-территориальных преобразований могут также проводиться референдумы как консультативного так и обязательного характера.
Изучение документов, которые прилагаются к представлениям о принятии решений по вопросам преобразований в административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации, дает основания для обобщения полученной информации формулирования предложений о перечне материалов в административно- территориальном деле.
Так, к представлению об образовании, изменении, упразднении административно-территориальных единиц и поселений, границ, наименовании и переименовании и др. должны в качестве приложения прилагаться следующие материалы:
- развернутое обоснование необходимости предлагаемого преобразования с учетом установленных принципов и критериев изменений административно- территориального устройства, перспектив развития системы расселения, экономического и социального развития территории, улучшения среды обитания населения, рационального использования природных ресурсов, укрепления материально-финансовой базы и организации местного самоуправления;
- схематическая карта или описание предлагаемых преобразований;
- смета расходов, необходимых для проведения предлагаемого преобразования, с указанием источников их покрытия;
- сведения о результатах выявления мнения населения о предлагаемом преобразовании;
- заключения специалистов, учреждений и организаций, а также выборных органов местного самоуправления, территория которых затрагивается предлагаемыми преобразованиями, и др.
Всякое рассмотрение административно-территориальных дел в законодательном (представительном) органе власти субъектов РФ и в выборном органе местного самоуправления осуществляется в порядке, определяемом соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.
По инициативе граждан право внесения на рассмотрение законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ и выборного органа местного самоуправления проектов правовых и актов и предложений по вопросам административно-территориальных преобразований принадлежит соответствующим комиссиям (постоянным, специальным и т. д.) этих органов, к ведению которых отнесено решение вопросов административно- территориального устройства, руководителям исполнительного органа власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
При рассмотрении дел административно - территориального устройства подлежат выяснению следующие обстоятельства: соответствует ли административно-территориальное преобразование историческим, национальным, культурным, бытовым тенденциям развития территории; относится ли дело к компетенции данного органа; имеются ли экономические, финансовые и организационные условия для осуществления внесенного предложения; соблюдена ли процедура рассмотрения данного предложения в соответствии с законодательством; учитывается ли мнение граждан соответствующей территории по административно -территориальному преобразованию; разрешаются ли в этом случае экономические социальные, управленческие проблемы в конкретной территории; удовлетворяются ли интересы и потребности населения.
Сам порядок и процедура рассмотрения обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении дел административно-территориальных преобразований, а также порядок принятия по ним соответствующего решения определяются Регламентом законодательного (представительного) органа власти субъектов РФ или выборного органа местного самоуправления.
Как показывает практика, в субъектах Российской Федерации законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ по вопросам административно -территориального устройства принимает законы и постановления. Выборный орган местного самоуправления по вопросам административно -территориального устройства принимает решения (постановления). Содержание правовых актов и требования, предъявляемые к ним, устанавливаются законодательством субъекта РФ.