Хотелось бы начать с определения административного права (как отрасли) данное Д.М. Овсянко Так, под административным правом он понимает одну из самостоятельных отраслей права, представляющей собой совокупность правовых норм, регулирующих общественных отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления).
Сразу заметим, что мы не совсем согласны с большинством определений, которые рассматривают административное право как совокупность, а не как систему норм. На наш взгляд, употребляя термин совокупность мы признаем своего рода несостоятельность, недееспособность административного права и таким образом отсутствие каких-либо взаимосвязей между нормами административного права. На самом деле существование норм административного права вне системы невозможно, так как между нормами, как элементами определенной сферы объективной действительности, есть взаимосвязь, основанная на предмете регулирования. Именно поэтому, говоря об отрасли права, мы заочно должны понимать под ней систему взаимосвязанных норм.
Далее, не совсем понятно, какие же все-таки отношения регулирует административное право, исходя из того, что, судя по всему, автор определения отождествляет понятия исполнительной власти и государственного управления, это предположение делается на основе того, что термин государственное управление следует после термина исполнительная власть в скобках без каких либо пояснений. В тоже время сам автор далее пишет, что понятие государственное управление шире понятия исполнительная власть. На этой же позиции стоит и авторский коллектив А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. Но они, в свою очередь, провели более четкий и убедительный водораздел этих понятий. И дали на наш взгляд более удачное определение административного права, под которым они понимают отрасль российской правовой системы, представляющей собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).
Вопрос 2. Административный надзор и его виды
Административный надзор является одним из важнейших способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
В юридической литературе нет единого мнения о сути административного надзора. Ряд ученых считают, что он является разновидностью контроля, имея при этом свои особенности. В противоположность этому мнению Д. М. Овсянко считает, что административный надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности, которому присущи свои особенности. Ю. П. Битяк высказывает мнение о том, что «надзор осуществляет единственный государственный орган — прокуратура. Санитарный, пожарный надзор и некоторые другие виды деятельности неточно называют надзором. В действительности же это контроль». Такое разнообразие и противоположность мнений о природе административного надзора являются основанием для рассмотрения его сути в соотношении с контролем и другими видами надзора.
Сравнивая административный надзор и контроль с точки зрения содержания, объема полномочий, субъектов и объектов проверок, правовых и организационных форм их осуществления, можно утверждать, что административному надзору присущи особенности, которые не характерны для контроля. В то же время есть основания считать, что административный надзор является специфическим видом государственного контроля.
Надзор — это ограниченный, суженный контроль. В России в наше время существуют три типа надзора:
судебный; прокурорский; административный.
Последний — самый большой по объему и разнообразию. Его осуществляют сотни тысяч государственных служащих, он значительно отличается и от судебного, и от прокурорского надзора.
Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственной администрации, субъекты публичной исполнительной власти1.
Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского надзора — обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора — обеспечение безопасности граждан, общества, государства. Надзор за соблюдением правил государственная администрация осуществляет главным образом для предупреждения вредных для общества действий, событий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов и т. д.), уменьшения тяжести их последствий.
В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли и др.), а не на соблюдение законности в целом.
В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный характер, проводится не только в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, но и по инициативе самих субъектов власти, в плановом порядке.
В-пятых, административный надзор осуществляется, как правило, субъектами функциональной власти, наделенными надведомственными полномочиями. Индивидуальные и коллективные субъекты, за которыми производится надзор, организационно не подчинены субъектам власти, которые их проверяют.
В-шестых, административный надзор связан с широким применением административного принуждения. Надзорные структуры наделены большими юрисдикционными полномочиями, правом применять меры административного пресечения и административные наказания.
Таким образом, административный надзор — надведомственный, специализированный, систематический контроль государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой — часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.
Он обеспечивает охрану соответствующих общественных отношений и материальных ценностей и не только от правонарушений, но и от объективно противоправных действий и стихийных явлений. Прежде всего субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий и т. п.), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане — прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда сейчас, а на втором плане — применение карательных санкций для общей и частной превенции правонарушений в будущем.
Административный надзор осуществляется в отношении:
а) неопределенного круга физических и юридических лиц при соблюдении ими определенных правил;
б) определенного круга лиц (граждан, должностных лиц, юридических лиц) при соблюдении ими конкретных правил (например, приобретения, использования огнестрельного оружия);
в) персонифицированный административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
4. Административный надзор, как правило, связан с применением мер административного предупреждения, административного пресечения и наложения административных взысканий. То есть органы административного надзора наделены административно-юрисдикционными полномочиями. В отличие от них контрольные органы такими полномочиями не наделены (как правило, имеют право применять меры дисциплинарного взыскания). Административной науке известно три вида надзора: судебный, прокурорский и административный. По сравнению с двумя другими видами надзора, административный надзор является наиболее объемным и разнообразным. Ему присущ ряд особенностей, которые отличают его от судебного и прокурорского надзора, а именно:
— субъект административного надзора является субъектом исполнительной власти;
— основной целью является обеспечение безопасности граждан, общества, государства (а судебного и прокурорского — обеспечение законности в стране);
— специализированный характер, то есть он направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, пожарных, ветеринарных, таможенных и др.);
— проводится систематически за конкретным объектом;
— осуществляется, как правило, субъектами исполнительной власти, наделенными надведомственными полномочиями;
— связан с применением административного принуждения. Административный надзор осуществляется с целью охраны соответствующих общественных отношений как от правонарушений, так и от объективно-противоправных действий и стихийных явлений.
Административный надзор — необходимое средство обеспечения безопасности граждан, общества и государства. Но обилие надзорных органов, неупорядоченность контрольных мероприятий имеют и негативный эффект: масса времени, сил и средств затрачивается в связи с проверками, что затрудняет созидательную деятельность, отвлекает от работы многих работников предприятий и учреждений; создаются условия для излишнего государственного вмешательства в деятельность поднадзорных и для коррупции; в одних организациях проверки проводятся часто, иногда их проверяют сразу несколько надзорных органов, а другие организации длительное время никто не проверяет.
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» принят с целью защиты прав поднадзорных и упорядочения надзорной деятельности. Все мероприятия по контролю Закон делит на плановые и неплановые.
В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.
Внеплановые проверки могут проводиться при наличии определенных поводов: