Органы местного самоуправления могут выполнять указанные задачи (поддержание чистоты в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.) различными способами. Например, Воронежский городской муниципальный Совет принял постановление «О создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами».[54] Эту проблему можно было решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если оно существует), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий: в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами.
К административным договорам могут относиться контракты, заключаемые органами исполнительной власти (местной администрацией) с предприятиями — поставщиками различных видов продукции, о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ при получении кредитов, установления особых бюджетных ассигнований. Целью контрактов является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, Закон РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»).[55]
Несколько видов административных договоров закрепляет российский Закон об образовании[56]. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям». Налицо вертикальный административный договор о сотрудничестве.
Многосторонние акты набирают значительный вес среди административных договоров. Разновидностями таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации[57] сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»
Примером здесь может служить Решение Ивановской городской Думы от 5 июля 2005 г. N 551 "О присоединении к Соглашению об экономической политике Ивановской области в сфере обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию"[58]
Контракты с государственными служащими заняли прочную позицию в сфере государственного управления.
Так административный договор, именуемый в современном российском законодательстве контрактом о прохождении военной или государственной службы является формой государственного управления в сфере служебных правоотношений, основанной на добровольном волеизъявлении сторон.
Вводимая сейчас повсеместно контрактная система замещения должностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов, где на договорной, по своей сути, основе определяются служебные обязанности, права и ответственность работника.
Административный договор все более и более набирает вес в управленческих отношениях.
Так, например, приказом МНС России и Российского фонда федерального имущества от 14 сентября 2001 г. предусмотрен обмен информацией относительно имущества налогоплательщиков, на которое наложен арест по инициативе налоговых органов в связи с принудительным взысканием налога за счет имущества организации-должника. Аналогичные соглашения заключены МНС России с Министерством финансов Российской Федерации о направлении сведений о предоставленных налоговых льготах по налогам и сборам, об отсрочках, рассрочках, предоставленных налоговыми органами налогоплательщикам, Государственным таможенным комитетом РФ, Счетной палатой Российской Федерации и многими другими государственными органами.[59]
Все более активно заключаются административные договоры между различными государственными и общественными образованиями.
Например, активно действует в данной области Русская православная церковь.
С начала 90-х годов на федеральном и региональном уровнях были заключены десятки подобных соглашений.
Привести в качестве примеров можно Соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством культуры от 3 марта 1994 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 12 марта 1996 г., соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством социальной защиты в интересах социального развития России от 14 июня 1996 г., договор о сотрудничестве Министерства образования Российской Федерации и Московской Патриархии Русской Православной Церкви от 2 августа 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Московской Патриархией от 15 ноября 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между ФАПСИ и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 28 января 2002 г. и др.[60]
Много говорится и о развитии института подобного рода соглашений. Так, например, В.Е. Лукьяненко утверждает о невозможности полноценного развития сельскохозяйственной отрасли без договоров административного характера.[61] О развитии договорного процесса между образовательными учреждениями и их учредителями пишет Т.С. Красильников.[62]
На необходимости развития института концессионных соглашений с органов управления с предпринимателями настаивают в своих трудах такие авторы, как Е.П. Губина, и П.Г. Лахно[63], а так же С.А. Сосна.[64]
Заключая подобные договоры и соглашения, органы власти детализируют порядок обеспечения гарантий, необходимых для беспрепятственного, в рамках закона, осуществления управленческой деятельности, а так же иные организационные вопросы.
Учитывая тот факт, что в настоящий момент наше государство стремится к реализации основных принципов демократического общества, административные договоры о сотрудничестве являются наиболее перспективной формой государственного управления по сравнению с практикой недавнего времени, когда государство в одностороннем порядке решало судьбу и место организаций в жизни общества.
Заключение
Договорная форма управления - сложная, комплексная проблема, находящаяся на стыке управленческой, правовой и экономической наук.
В представленной мной курсовой работе сочетается теоретическое ее рассмотрение и анализ существующего опыта использования договорных форм в государственной и хозяйственной практике различных субъектов административных отношений.
В данной работе я постаралась дать ответы на некоторые вопросы, связанные с теорией и практикой административного договора. Главным из них, на мой взгляд, является вопрос о том, должен ли административный договор в силу специфики административно-правового метода регулирования характеризоваться неравенством сторон и основываться на отношениях власти-подчинения?
В свете ведущихся до настоящего времени дискуссий среди ученых-правоведов и не разработанности темы, не могу с уверенностью дать отрицательный ответ.
Однако, соглашаясь с В.М. Манохиным, все же можно сказать убежденно, что сфера договорных отношений (любых, в том числе и административных) должна основываться только на равноправии сторон. Административный договор имеет все основания для практического применения при условии, что стороны будут обладать равными правами в нем.[65]
Как уже, отмечалось в работе, пока что в отечественном правоведении сложилось устойчивое мнение о межотраслевом разграничении юридических средств, в результате чего договор как средство правового регулирования оказался "монополизирован" частными отраслями права, а административный акт - публичными. Это привело к тому, что договор фактически исчез из сферы правового регулирования конституционного, налогового, административного, финансового права и т.д. Научно-методологическое изучение договора как правовой категории замкнулось в рамках ряда отраслевых наук частного права.
Кроме того общая теория права не уделяла договору должного внимания, теоретические проблемы договорного регулирования общественных отношений традиционно относились к числу узкоотраслевых, характерных для гражданского, международного, хозяйственного, трудового права[66].
Но договор есть не понятие исключительно частного (гражданского) права, а универсальный феномен чисто формального качества, единое понятие общей правовой науки.
В настоящий момент назрела необходимость формирования особого комплексного правого института, условно именуемого "договорным правом", состоящего из двух частей: общей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договоров в отдельных отраслях права.
Видимо, теоретической основой такого правового образования может стать общее учение о договоре, разработанное в рамках общей теории права. Договорное право как некоторый правовой комплекс существует уже сегодня, хотя в самостоятельный правовой институт оно не оформлено. Основу договорного права составляет раздел гражданского права, именуемый обязательственным, а особенную часть - нормы отраслевого законодательства. На мой взгляд, следует присоединиться к мнению Ю.А.Тихомирова, считающему, что "договорное право как комплексный институт всей правовой системы призвано охватывать ныне не только традиционные хозяйственные и трудовые договоры, но и договоры в конституционном, административном праве"[67].