До правових форм адміністративного нагляду органів внутрішніх справ відноситься видання нормативних та індивідуальних актів управління.
Видання нормативних актів управління являє собою процес регламентації поведінки піднаглядних суб’єктів, реалізацію правовстановлюючої функції адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Як вже зазначалося, правила, норми, вимоги, стандарти, що складають об’єкт нагляду, можуть встановлюватися постановою Кабінету міністрів України (наприклад, Правила дорожнього руху затверджені постановою Кабінету міністрів України від 10 жовтня 2001 року [117]).
Підрозділи і служби органів внутрішніх справ, які здійснюють адміністративний нагляд, беруть активну участь у розробці цих правових актів, дають свої пропозиції щодо внесення до них змін, виносять їх на розгляд компетентних органів.
До цієї правової форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ відноситься також видання відомчих нормативних актів, що визначають порядок реалізації окремих норм основних правових актів. Це різноманітні правила, статути, настанови, інструкції, які, звичайно, підтверджуються і оголошуються наказами МВС України, наприклад, наказ МВС України № 622 від 21 серпня 1998 року “Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, придбання, зберігання, обліку, перевезення та використання вогнепальної, пневматичної і холодної зброї, а також боєприпасів до зброї та вибухових матеріалів”. [103]
Наступна правова форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ − видання індивідуальних актів управління −реалізується в основному у формі застосування і виконання (використання) норм права.
Так, І.І. Веремєєнко, детально досліджуючи питання механізму адміністративно-правового регулювання в сфері охорони громадського порядку, вказує на використання при здійсненні адміністративного нагляду органами внутрішніх справ таких індивідуальних правових актів управління:
- індивідуальних актів дозволу, наприклад дозвіл на право керування транспортним засобом, дозволи на купівлю, продаж, перевезення зброї тощо;
- індивідуальних актів-розпоряджень, наприклад, розпорядження інспектора держпожнагляду про усунення виявлених порушень правил пожежної безпеки;
- індивідуальних актів-попереджень, які виносяться в тих випадках, коли правопорушення ще не скоєне, але є всі передумови його вчинення. В основному це акти по застосуванню адміністративно-попереджувальних заходів, таких, як введення карантинів, обмеження руху транспортних засобів, оплатне вилучення вогнепальної зброї в психічно хворого тощо;
- індивідуальних актів припинення, що застосовуються стосовно до правопорушників, по-перше, на стадії, коли шкідливі наслідки ще не наступили (заборона руху, призупинення робіт, позбавлення прав на керування транспортним засобом і, по-друге, забезпечувального характеру, – адміністративне затримання, огляди, вилучення і т.д. [29, С. 90]
Головною відмінною ознакою правових форм державного управління в загальному вигляді, і адміністративного нагляду органів внутрішніх справ – зокрема, є наявність юридичних наслідків − зміна правового статусу суб’єктів і об’єктів нагляду: надання певних прав і покладання певних обов’язків.
Неправові форми адміністративного нагляду органів внутрішніх справ у вигляді організаційних заходів і матеріально-технічних дій, відповідно не мають цієї особливості, не тягнуть за собою правових наслідків, проте їхнє значення для реалізації наглядових функцій органів внутрішніх справ є достатньо великим і тому їх розгляду буде присвячений другий розділ дисертації.
І, зрештою, процесуальна форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ.
Процес у широкому його розумінні − це послідовна зміна фаз і станів у розвитку якогось явища, послідовність дій по досягненню якогось результату [78, С. 165] − характерний для всього державного управління, і адміністративному нагляду органів внутрішніх справ – зокрема.
“Управління як діяльність здійснюється у вигляді змінюючих послідовно одна одну і вчинюваних у певному порядку і певним способом оформлених дій, тобто протікає відповідно певної процедури. Від того, наскільки правильна процедура за змістом і наскільки точно вона виконуються на практиці, багато в чому залежить і зміст прийнятих органами управління рішень, різноманітних офіційних дій і реалізація їх”, – зазначав Б.М. Лазарєв. [85, С. 182] Далі він звертає увагу, що в державному управлінні через багатство і розмаїтість його змісту нема єдиної універсальної процедури, а спостерігається множинність процедур, пристосованих до вирішення різного роду питань; відповідно тут немає і єдиного процесу. [85, С. 185]
Таким чином, процесуальна форма адміністративного нагляду органів внутрішніх справ являє собою особливу процедуру наглядового провадження, яку можна уявити у вигляді відповідних стадій (складається з фаз і циклів).
Перша стадія − стадія правовстановлення − являє собою процедуру регламентації поведінки піднаглядних суб’єктів. Ця стадія за своїм змістом і призначенням збігається зі стадією нормотворчості всього механізму адміністративно-правового регулювання. Її особливістю стосовно адміністративного нагляду органів внутрішніх справ є та, що об’єкти нагляду (правила, інструкції, норми, вимоги, стандарти тощо) встановлюються законодавчими органами або вищими органами загальної компетенції відповідно до встановленого для них порядку видання нормативних актів. Ними ж приймається рішення про віднесення конкретного предмету нагляду до відання органів внутрішніх справ. Самі органи внутрішніх справ у цій галузі наділені правами участі в розробці відповідного предмету нагляду і його подальшого нормативного регулювання також відповідно встановленому порядку.
Друга стадія − наглядові заходи, складається з двох фаз, перша з яких включає фазу здійснення попереджувальних заходів і спостереження, і друга – фазу оцінки відповідності фактичного становища справ встановленому об’єкту нагляду. Зазначимо, що друга стадія при відсутності відхилення від установленого режиму має явно циклічний характер і, на нашу думку, її можна назвати циклом нормального функціонування.
Третя стадія пов’язана з виявленням органом адміністративного нагляду порушень установлених правил, норм, вимог і виходом із цієї причини піднаглядного суб’єкта з режиму нормального функціонування. Вона також складається з кількох фаз: перша з них − фаза припинення – припинення протиправної поведінки, друга фаза − фаза відновлення − приведення піднаглядного суб’єкта до режиму нормальною функціонування, і третя фаза − оцінки ефективності вжитих заходів, і має циклічний характер. Її, на наш погляд, теж можна назвати циклом відновлення, що триває до входження усієї системи в перший цикл, тобто приведення її до режиму нормального функціонування.
Якщо за результатами аналізу діяльності піднаглядного суб’єкта буде виявлена невідповідність установлених правил поведінки сучасним реаліям, то потрібне повернення до першої стадії − стадії правовстановлення. Цей цикл можна назватициклом коригування об’єкта нагляду.
Четверта стадія − “включення юрисдикційного механізму”, механізму юридичної відповідальності. Така досить загальна назва останньої стадії адміністративно-наглядового провадження органів внутрішніх справ пов’язана з тим, що до безпосередньої компетенції органів внутрішніх справ віднесено застосування заходів лише адміністративної відповідальності і лише за правопорушення, прямо зазначених у Кодексі України про адміністративні правопорушення та інших законодавчих актах. У випадках, коли відхилення об’єкта нагляду від продиктованої поведінки носить незначний характер, можливе інформування органом адміністративного нагляду вищих інстанцій піднаглядного суб’єкта з метою притягнення останнього до дисциплінарної відповідальності. У тих випадках, коли ці відхилення носять характер злочину, органи внутрішніх справ мусять діяти відповідно до Кримінально-процесуального кодексу України, залучаючи механізм кримінального переслідування.
Наступний елемент змісту адміністративного нагляду органів внутрішніх справ − методи адміністративного нагляду органів внутрішніх справ. Традиційно під методами в юридичній літературі розуміють засоби впливу суб’єкта управління на поведінку, діяльність та волю об’єкта управління. [19, С. 78] Традиційною стала також класифікація методів управління залежно від засобів впливу на волю об’єкта управління.
Відповідно до цієї класифікації, методи державного управління поділяються на переконання − система заходів правового і неправового характеру, які проводяться державними і громадськими органами, що виявляється у здійсненні виховних, роз’яснювальних та заохочувальних методів, спрямованих на формування у громадян розуміння необхідності чіткого виконання законів та інших правових актів. [13, с. 150]
Виходячи з державно-владного характеру діяльності органів внутрішніх справ, можна стверджувати, що основним методом їх діяльності є метод державного примусу − психологічний або фізичний вплив державних органів (посадових осіб) на певних осіб з метою спонукати, примусити їх виконувати правові норми.
Використання методу державного примусу прямо зазначено в більшості нормативних актів, які визначають компетенцію підрозділів і служб органів внутрішніх справ, що здійснюють адміністративний нагляд. Їх посадові особи при виконанні своїх обов’язків наділяються правами одержувати потрібні дані, вимагати від відповідних піднаглядних суб’єктів виконання своїх вказівок з дотримання певних правил, інструкцій тощо, припиняти усі відхилення від продиктованої поведінки, застосовувати різноманітні заходи державного примусу, у тому числі й адміністративного, аж до накладення адміністративних стягнень. [139, С. 14]