Існування різноманітність поглядів у науковій літературі обумовлювалося відсутністю закріпленої на законодавчому рівні структури Міністерства внутрішніх справ України.
Проте зазначення суперечність отримала вирішення у Законі України від 10 січня 2002 р. “Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України” [57], яким затверджено таку загальну структуру Міністерства внутрішніх справ України:
– Міністерство внутрішніх справ України – центральний орган управління;
– головні управління, управління Міністерства внутрішніх справ України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, управління, відділи Міністерства внутрішніх справ України на транспорті;
– міські, районні управління та відділи, лінійні управління, відділи, відділення, пункти;
– підрозділи місцевої міліції;
– підрозділи та допоміжні служби державної пожежної охорони;
– з’єднання, військові частини, підрозділи, установи внутрішніх військ;
– навчальні заклади, науково-дослідні установи, підприємства та установи забезпечення.
Що стосується внутрішніх військ, то вони хоча і входять у систему МВС, але не входять у структуру органів внутрішніх справ.
Кожна з названих частин системи органів внутрішніх справ має не лише свою внутрішню організаційну побудову, але й функціональну структуру. Остання і дає можливість виділення тих ланок, які здійснюють адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку.
Міліція є основною частиною органів внутрішніх справ, через яку держава здійснює управління громадським порядком. З цієї позиції громадський порядок виступає як об’єкт діяльності міліції. Однак міліція являє собою досить складну за своєю організаційною і функціональною побудовою частиною органів внутрішніх справ.
Відповідно до Закону України від 20 грудня 1990 р. “Про міліцію” [43], вона поділяється на:
- кримінальну міліцію;
- міліцію громадської безпеки;
- транспортну міліцію;
- державну автомобільну інспекцію;
- міліцію охорони;
- спеціальну міліцію.
До складу кримінальної міліції входять “оперативно-розшукові, науково-технічні й інші підрозділи, потрібні для розв’язання завдань, що стоять перед нею, і надання допомоги міліції громадської безпеки.
Відразу ж наголосимо, що діяльність не всіх підрозділів міліції безпосередньо пов’язана з охороною громадського порядку [40, С. 93; 28, С. 14] (тут і далі термін “громадський порядок” розуміється у вузькому розумінні). До цих підрозділів відноситься кримінальна міліція.
До складу міліції громадської безпеки входять підрозділи патрульно-постової служби, Державної автомобільної інспекції, служба дільничних інспекторів міліції, ізолятори для тимчасового тримання затриманих і взятих під варту осіб та інші підрозділи, діяльність яких призначена для розв’язання поставлених перед нею (міліцією) завдань.
Особливе місце у складі міліції посідає служба охорони громадського порядку і Державна автомобільна інспекція, діяльність яких за своїм характером варто оцінювати як адміністративно-наглядову, а органи, що її здійснюють, як суб’єкти адміністративного нагляду.
У складі міліції громадської безпеки служба охорони громадського порядку має спеціальні завдання, що характеризують її діяльність як наглядову у всіх встановлених законом правових формах і здійснювану відповідними методами. Саме з метою реалізації завдань із здійснення адміністративного нагляду в складі міліції і створені її стройові підрозділи (полки, батальйони, роти, взводи, відділення).
Як і всяка інша діяльність, адміністративний нагляд у сфері охорони громадського порядку складається з кількох етапів.
1. Підготовчий (організаційний), де сама служба виступає як об’єкт управління, здійснюваного підрозділами органами внутрішніх справ (міліції). Він містить у собі різні організаційні заходи, наприклад, починаючи з інструктажу і закінчуючи постановкою конкретних завдань кожному виконавцю. Успішність реалізації цього етапу прямо впливає на ефективність роботи підрозділів.
2.Систематичне спостереження за станом громадського порядку з метою з’ясування і припинення протиправних посягань на нього. Цей етап, власне, і характеризує зміст охоронної діяльності, тобто зміст і призначення адміністративного нагляду. У процесі спостереження за громадським порядком не лише виявляються факти правопорушень, але й вживаються заходи припинення протиправних дій, відновлення належного порядку в громадських місцях, створення умов спокою і безпеки людей, збереження матеріальних цінностей, з’ясовуються також обставини, що сприяють вчиненню правопорушень тощо.
На характеристику цього етапу впливає й те, що служба охорони громадського порядку виконує і велику організаційну функцію в галузі розглянутих суспільних відносин. Ця функція із завдань забезпечення належного громадського порядку, що диктує потребу застосування не лише оперативних заходів відновлювального характеру, але й дій по збору й обробці інформації, що надходить, а, отже, і оцінки оперативної обстановки. Це в свою чергу є основою для прийняття раціональних управлінських рішень. Таким вбачається головний зв’язок “внутрішньої” і “зовнішньої” діяльності служби охорони громадського порядку. [40, С. 84-86]
Варто у зв’язку з цим звернути увагу й на таку обставину. На перший погляд, може здатися, що застосування, наприклад, заходів відновлення належного громадського порядку у випадку його порушення є діяльність, що перебуває поза межами власне адміністративного нагляду.
Нагляд за станом громадського порядку, припинення будь-яких спроб його порушити, а також здійснення різних заходів із забезпечення його в громадських місцях, що відповідає правовому режиму порядку − це єдиний процес. Саме він характеризує адміністративний нагляд у сфері державного управління взагалі в галузі охорони громадського порядку, і зокрема як динамічну функцію органів управління. Тому стосовно громадського порядку, діяльність суб’єктів адміністративного нагляду треба оцінювати як діяльність, що організовує його функціонування. На нашу думку, така оцінка можлива лише щодо спеціального об’єкту − громадського порядку.
3. Застосування санкцій до порушників та інших примусових заходів. Особливістю тут є та, що співробітники служби охорони громадського порядку, які безпосередньо спостерігають за станом об’єкта, лише здійснюють затримання правопорушників (наприклад, у випадку вчинення ними дрібного хуліганства або іншого правопорушення) і доставляють їх до чергової частини. В цьому випадку складаються відповідні документи (рапорт, пояснення, протокол), на підставі яких начальник органу внутрішніх справ розглядає справу про адміністративне правопорушення і накладає адміністративне стягнення, або направляє матеріали суду для розгляду та ухвалення рішення, в той орган чи посадовій особі, яка правомочна накладати адміністративне стягнення за це правопорушення.
Зазначимо, що накладання адміністративних стягнення відповідно до ст. 258 КУпАП може здійснюватися на місці вчинення правопорушення без складання протоколу, коли затримана особа не оспорює допущене порушення і адміністративне стягнення, яке на неї накладається.
Отже, служба охорони громадського порядку, виступаючи як суб’єкт адміністративного нагляду, у своєму арсеналі примусових заходів має в основному ті, які пов’язані з припиненням протиправних дій, відновленням належного порядку, затриманням правопорушників, а в необхідних випадках і застосуванням фізичної сили, спеціальних засобів і зброї. [96]
Свого часу Р.І. Денисов висловлював думку про те, “що це питання можна було б вважати певною мірою надуманим, а суперечки довкола нього схоластичними, якби не проблема уточнення компетенції органів нагляду”. [34, С. 114]
Зміст питання полягає у застосуванні адміністративних санкцій органами нагляду, що може бути сприйняте як спроба розширювального тлумачення змісту адміністративного нагляду.
М.І. Єропкін виключав із процесу нагляду застосування санкцій, і підтверджуючи цю точку зору наводив загальний нагляд прокуратури як діяльність безвладну стосовно піднаглядних органів і посадових осіб, але, разом з тим, ефективну. На нашу думку, повною мірою цим висловленням не можна погодитися.
Взагалі, про “безсилля” прокурорського нагляду не може бути й мови, оскільки така форма нагляду має статус конституційно закріпленої системи, забезпеченої авторитетом державної влади повною мірою. Разом з тим акти прокурора обов’язкові для тих, кому вони адресовані. Вони розглядаються в обов’язковому порядку, по них приймаються заходи усунення виявлених порушень, їх причин та умов.
У свою чергу адміністративний нагляд − це діяльність, що здійснюється в рамках державного управління лише із спеціального кола питань і тільки стосовно спеціальних об’єктів. У цьому випадку нагляд виступає як невід’ємна частина всього управлінського впливу. Застосування примусових заходів взагалі і санкцій зокрема треба розглядати як єдиний механізм. Власне, це підтверджує і М.І. Єропкін, вказуючи на “негайне реагування” органу нагляду на адміністративні проступки. [40, С. 92-93] Той факт, що окремі санкції застосовуються, наприклад, судом за матеріалами органів адміністративного нагляду зовсім не суперечить сказаному вище. Він лише характеризує демократичність адміністративного процесу та організаційну забезпеченість законності в управлінні.
Продовжуючи розгляд питання щодо реалізації адміністративного нагляду органами внутрішніх справ, варто зупинитися на висвітленні структури Департаменту адміністративної служби міліції МВС України, оскільки здійснення адміністративного нагляду є невід’ємним складовим елементом його діяльності.