Для відповіді на питання про співвідношення контрольної і наглядової діяльності в державному управлінні розглянемо наявні в адміністративно-правовій літературі точки зору з питання сутності і змісту адміністративного нагляду, ще здійснюється різними органами виконавчої влади.
Незважаючи на відсутність єдності поглядів вчених-адміністративістів щодо цього питання, вони все ж таки не заперечують наявності наглядової діяльності спеціальних органів управління. Крім цього, не дістала відповідного схвалення й точка зору про те, що всі наглядові повноваження зосереджені в рамках прокуратури. [22, С. 19]
Разом з тим спостерігається розбіжність серед адміністративістів при характеристиці адміністративного нагляду: чи він є різновидом контролю, чи виступає рівнозначним з ним явищем.
Так, Ф.С. Разаренов при аналізі змісту поняття “адміністративний нагляд” у якості методологічної основи використовує ознаку відсутності організаційної підпорядкованості у суб’єктів нагляду і піднаглядних об’єктів. [122, С. 71]
У зв’язку з цим він відзначає схожість нагляду і зовнішнього позавідомчого контролю, що виявляється також і в тому, що нагляд і зовнішній контроль здійснюються не за всіма сторонами діяльності піднаглядного і підконтрольного об’єкта, а лише за певними і з певних питань (наприклад, за дотриманням встановлених правил). Зближує їх і те, що при виявленні порушень і органи нагляду, і органи зовнішнього контролю вживають заходів щодо їх усунення і притягнення порушників до відповідальності.
Розбіжність між ними полягає насамперед в обсязі їх компетенції. Органи зовнішнього контролю мають ширшу компетенцію: вона містить у собі перевірку не лише з точки зору правильності, але й доцільності контрольованої діяльності, у той час як органи адміністративного нагляду перевіряють лише законність дій конкретного об’єкта нагляду. [122, С. 75] Ф.С. Разаренов вказує, що повноваження органів адміністративного нагляду обмежуються лише спостереженням за тим, як піднаглядні органи або особи виконують покладені на них обов’язки у відповідній галузі управління, при цьому органи нагляду не втручаються в інші сторони їх діяльності.
Разом з тим варто наголосити, що головною і визначальною рисою, яка розмежовує поняття “контроль” і “нагляд”, є яскраво виражений надвідомчий характер адміністративного нагляду і невтручання в оперативно-наглядову діяльність піднаглядного об’єкта, що не характерно для контролю.
Стосовно невтручання в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об’єкта, хотілося б висловити деякі міркування. На жаль, немає єдиного визначення такого терміну як “оперативно-господарська діяльність піднаглядного об’єкта”; також не існує конкретного переліку тих питань, що входять в оперативно-господарську діяльність піднаглядного об’єкта. На наш погляд, до них можна віднести кадрові питання (призначення і зняття з посади, штатний розклад) доцільність прийняття того чи іншого управлінського рішення тощо.
Крім того, деякі з повноважень, якими наділені суб’єкти адміністративного нагляду, деякою мірою все ж таки стосуються оперативно-господарської діяльності, але не проникають в середину неї. До таких повноважень можна віднести, наприклад, призупинення діяльності об'єкта за порушення правил пожежної безпеки. Повноваження перебувають певною мірою у взаємозв’язку з оперативно-господарським механізмом. Ми вважаємо, було б доречнішим досліджувати питання про систему впливу на оперативно-господарську діяльність, ніж межі її здійснення.
Безсумнівно, певний вплив на оперативно-господарську діяльність проявляється як у процесі адміністративного нагляду, так і під час здійснення загального нагляду прокуратури. Цей вплив виступає в двох видах. По-перше, коли він виявляється безпосереднім і відносним, будується за схемою: суб’єкт − об'єкт; по-друге, коли вплив опосередковано будується за схемою: суб’єкт − проміжна ланка (наприклад, адміністрація) − об’єкт.
За першою схемою реалізуються повноваження органів контролю, за другою − органів прокуратури й адміністративного нагляду. Це обумовлено − розходженнями в правовому статусі контрольних і наглядових органів і в характеристиці здійснюваної ними діяльності.
Варто зазначити, що розбіжність між контролем і адміністративним наглядом чітко виявляються при розгляді сутності контролю й адміністративного нагляду.
На нашу думку, зміст контролю полягає в нагляді за відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим розпорядженням, які він (об’єкт) отримав від контролюючого органу. Зміст адміністративного нагляду виглядає дещо інакше. Процес нагляду має іншу мету, яка полягає не в налагодженні функціонування об’єкту, а лише в змісті піднаглядного об'єкта в заданому правовому режимі [36, С. 27], іншими словами, – адміністративний нагляд не змінює громадський порядок, а лише підтримує його в належному стані.
Діяльність органів адміністративного нагляду і зовнішнього контролю відрізняється і за суб’єктами, на які вона поширюється.
Так, для адміністративного нагляду такими є підприємства, установи й організації, їх посадові особи й окремі громадяни. [70, С. 675]
Зовнішній спеціальний контроль не поширюється на окремих громадян. Нагляд і контроль розрізняються, на думку Р.І. Денисова, також і за обсягом їх діяльності: органи адміністративного нагляду обмежуються перевіркою дотримання певних правил; органи зовнішнього контролю, крім цього, займаються і питаннями господарської діяльності, виконанням планових завдань за кількісними і якісними показниками тощо.
Для адміністративного нагляду характерні особливі методи його здійснення: спостереження, перевірка з власної ініціативи, перевірка за заявами, скаргами й іншими сигналами. Арсенал методів зовнішнього спеціального контролю значно ширший: перевірка, обстеження, ревізія, перевірка за звітами й документами, проведення експертизи тощо.
Розбіжність між зовнішнім державним контролем і адміністративним наглядом Ф.С. Разаренов також вбачає і в характері повноважень суб’єктів. [122, С. 75] Органи зовнішнього державного контролю мають права надавати дозволи, давати вказівки щодо усунення виявлених недоліків, призупиняти роботу всього підприємства, окремих агрегатів, машин, притягати винних до дисциплінарної та кримінальної відповідальності.
В свою чергу органи адміністративного нагляду мають менший обсяг повноважень: ставити обов’язкові вимоги з виконання певних правил, відвідувати піднаглядні об’єкти, застосовувати відповідні санкції. [122, С. 77-78]
На підставі названих особливостей, Ф.С. Разаренов робить висновок, що адміністративний нагляд “є самостійним, організаційно-правовим засобом забезпечення законності в державному управлінні і являє собою систематичний нагляд за точним і неухильним дотриманням законів і актів, заснованих на законі, здійснюваний органами управління стосовно підвідомчих їм питань і спрямований на попередження, виявлення і припинення порушень, а також притягнення порушників до відповідальності”. [122, С. 74]
Н.Г. Саліщева розглядає адміністративний нагляд і як специфічну форму надвідомчого контролю, і як метод діяльності органів зовнішнього державного контролю. [124, С. 180; 186]
Зміст адміністративного нагляду, на її думку, полягає в перевірці виконання встановлених державою правил і норм, що забезпечують нормальне функціонування цієї галузі управління. Для адміністративного нагляду характерне також те, що здійснюючий його орган (та або інша державна інспекція), не перевіряє всю роботу підконтрольного об’єкту, а зосереджує свою увагу лише на виконанні порівняно незначної кількості норм і правил. Органи адміністративного нагляду мають право давати обов’язкові до виконання розпорядження, робити перевірки й обстеження, видавати дозволи, розробляти спеціальні норми і правила.
Адміністративний нагляд за непідпорядкованими органами управління припускає також спеціальні повноваження в галузі застосування заходів адміністративного впливу. Як і зовнішній контроль, адміністративний нагляд “часто виключає можливість безпосереднього оперативного втручання в сам управлінський процес”. [124, С. 180]
М.С. Студенікіна при розгляді змісту адміністративного нагляду також співвідносить його із зовнішнім або надвідомчим контролем, оскільки і контроль, і нагляд поширюються на об’єкти незалежно від їх відомчої підпорядкованості. [132, С. 18]
Разом з тим автор виділяє і специфічні риси адміністративного нагляду, властиві лише йому: вузькість сфери здійснюваного нагляду, обумовлена групою однорідних норм, правил, вимог; обмеження меж його компетенції перевіркою лише законності дій конкретного об’єкта; застосування заходів адміністративного впливу. З огляду на ці обставини, М.С. Студенікіна визначає адміністративний нагляд як різновид надвідомчого контролю, як форму активного нагляду, що супроводжується застосуванням у потрібних випадках заходів адміністративно-владного характеру. [132, С. 19-20]
Такий висновок вона робить виходячи із загальної цільової спрямованості контрольної і наглядової діяльності, відсутності організаційної підпорядкованості у відношеннях між суб’єктом і об’єктом нагляду, наявності певних повноважень по втручанню в оперативну діяльність піднаглядного об’єкту.
Особисту точку зору з приводу адміністративного нагляду має також В.К. Колпаков, який визначає його як здійснення спеціальними державними структурами цільового нагляду за дотриманням виконавчо-розпорядчими органами, підприємствами, установами і організаціями та громадянами правил, передбачених нормативними актами. [70, С. 675]