Боротьба за ресурси – це закономірний наслідок слабкого місцевого самоврядування. Йдеться мова про вище вже зазначені, існуючі економічно розвинені підприємства, що можуть забезпечити повноцінне функціонування самоврядування і економічний розвиток громади. Вони є в наявності і розташовані на території України у відповідності із виробничо-промисловою спеціалізацією регіонів. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» дозволяє таким об’єктам перебувати в комунальній власності. Так розділ ІІІ цього закону визначає перелік видів таких обєктів, регламентує загальними нормами їх захист, майнові операції, правомочності щодо володіння, користування, розпорядження тощо. Але за допомогою особливих норм вищих органів виконавчої влади об’єкти комунальної власності можуть потрапити під керівництво місцевих органів виконавчої влади на досить тривалий період і разом з ними всі прибутки від діяльності цих підприємств. А валова частина податків від діяльності – передаються не в місцеві бюджети, а в державний бюджет. На мою думку така схема передачі коштів не раціональна, бо з державного бюджету гроші опосередковано повертаються назад в міста, райони, селища у вигляді субвенцій і як правило, в недостатній кількості. Кошти ж які залишились у власності місцевих державних адміністрацій від податків, доходів з обєктів власності (формально комунальної) спрямовуються на фінансування послуг, що надаються цими адміністраціями. Але досить часто витрачається більше коштів на утримання штатів управлінь, відділів, інших органів виконавчої влади ніж на самі послуги, що їх повинні надавати ці державні служби. Зарубіжний досвід свідчить, що в окремих випадках державі дешевше заплатити за надання послуг недержавним установам, зокрема органам місцевого самоврядування, ніж самій утримувати громіздкий апарат.
Неприбуткові установи соціального спрямування, наприклад лікарні, дитячі садки, бібліотеки, музеї, будинки культури та інші покладено на утримання місцевого самоврядування і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів і трансфертів. З цією метою було видано 15-го червня 1999 року Указ Президента України N 648 (648/99) “Про прискорення передачі об’єктів соціальної інфраструктури права державної власності у комунальну власність”. За цим Указом об’єкти соціальної інфраструктури передавались у комунальну власність. Відповідно до статті третьої цього Указу видано Постанову Кабінету Міністрів «Про Порядок використання коштів державного бюджету, залучених під час передачі об’єктів соціальної інфраструктури з державної у комунальну власність». Згідно із цією постановою органам місцевого самоврядування надаються трансферти на допомогу по утриманню цих установ соціальної інфраструктури. Трансферти, згідно із Указом президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи від 21. 07. 98 р. №810/98, є кошти, що передаються з Державного бюджету до місцевих бюджетів, або з місцевих бюджетів вищого рівня до бюджетів нижчого рівня у вигляді дотацій, субсидій, субвенцій та в інших формах». Трансферти визначаються у спеціально встановленому законодавством порядку: погоджуються із Міністерством економіки та Мінфіном, закріплюються у щорічному Законі України «Про бюджет», розподіляються радами вищого рівня. Кошти, надані як трансферти, згідно із постановою, мають використовуватись виключно на капітальний ремонт та утримання прийнятих у комунальну власність об’єктів житлового фонду, зовнішніх мереж їх електро-, тепло-, газо-, водопостачання і водовідведення та будівель, призначених для обслуговування цього фонду, а також інших об’єктів соціальної інфраструктури. Самий механізм нарахування дотацій досить цікавий – вони не залучаються з якихось зовнішніх джерел, а нараховуються з обсягу коштів, перерахованих до бюджетного фонду з самих же місцевостей. Тобто регіон опосередковано через державу сам же фінансує свою соціальну сферу. Залучення додаткових коштів не відбувається, а має місце перерозподіл спочатку на загальнодержавному рівні, потім на регіональному і місцевих рівнях.
Як виявляється на практиці, даних коштів вистачає лише на поточне утримання соціальних установ, а на їх розвиток, вдосконалення, на запровадження нових соціальних послуг самоврядування має шукати додаткові джерела фінансування, що є дуже проблематичним. З даної тези випливає, що сама соціальна сфера в державі, перебуваючи на дотаційному фінансуванні, знаходиться в застійному становищі і потерпає від недостачі ресурсів.
Аналізуючи вищесказане можна прийти до висновку, що за складними, непрозорими схемами розподілу фінансових ресурсів проглядається загальнодержавна політика централізму згідно з якою державі віддається перевага у адміністративному регулюванні прибуткових сфер суспільних відносин що має цілий ряд недоліків, а на місцеве самоврядування покладається обов’язок підтримання неприбуткової соціальної сфери при цьому недостатність фінансування веде до застою розвитку або погіршення охорони здоров’я, освіти, культури як окремих регіонів, так і всієї держави в цілому.
Що стосується такого джерела фінансових надходжень як місцеві податки, то тут теж потрібно розглянути їх у контексті проблематики співвідношення повноважень державних органів і органів місцевого самоврядування. У статті 69 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» гарантується право органів місцевого самоврядування встановлювати місцеві податки: 1. Органи місцевого самоврядування відповідно до закону можуть встановлювати місцеві податки і збори. Місцеві податки і збори зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.
За рішенням зборів громадян за місцем їх проживання можуть запроваджуватися місцеві збори на засадах добровільного самооподаткування. В першому пункті зазначається, що податки встановлюються відповідно до закону. Таким законом є Закон України «Про державний бюджет», він приймається щороку і щоразу встановлюються законодавцем зміни щодо того чи іншого місцевого податку, який збирається місцевим самоврядуванням. С. Г. Серьогіна прокоментувала цю ситуацію так, що держава в особі Верховної Ради приймаючи новий бюджет, щоразу встановлюючи нові вимоги до місцевих податків, немовби «грається» із місцевим самоврядуванням.
Повноваження, делегування повноважень
Розкривши проблематику економічної основи діяльності місцевого самоврядування, відразу постає ще одне суттєве питання у співвідношенні із державою, але тепер організаційно-правового характеру. Питання стосується делегування повноважень як з однієї, так і з іншої сторони. Делегування повноважень означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб’єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб’єкт набуває право контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінансувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього об’єкти. В Україні на законодавчому рівні закріплене право органів місцевого самоврядування на делегування повноваження. Це право випливає із статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Разом з тим в Конституції України ст. 143 передбачається можливість надання органам місцевого самоврядування повноважень органів виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади. Проте, важливо розглянути питання наскільки відповідає природі місцевого самоврядування передача обласними та районними радами повноважень щодо вирішення питань місцевого значення органам державної влади. За теперішніх умов процес делегування повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування потребує вдосконалення і це неодноразово наголошується науковцями. Оскільки рішення про делегування приймається у вигляді закону, а невиконання закону не може бути виправданим, навіть якщо його виконання суперечить інтересам територіальної громади, порушує права суб’єктів місцевого самоврядування, бо тим самим буде порушено принцип законності. Такий порядок делегування повноважень позбавляє будь-якого сенсу питання про добровільність чи не добровільність передачі і відповідно прийняття та здійснення цих повноважень. Навіть враховуючи, що передача здійснюється добровільно, на підставі рішень відповідних рад, таке делегування, на думку багатьох фахівців, не відповідає міжнародній практиці і самій природі місцевого самоврядування. Фахівці висловлюються з цього приводу по різному, але ті, які безпосередньо займаються в сфері місцевого самоврядування майже одностайно погоджуються з твердженням, що інститут делегування повноважень створює більше проблем, ніж їх вирішує. Так, на переконання Ю. Лазнікова (начальник юридичного відділу Луганської облдержадміністрації)
виконкоми місцевих рад мають подвійні повноваження - повноваження від міської ради і делеговані повноваження, нав’язані державою. Багато в чому вони один з одним подібні. Останні по своїй суті безвідповідальні і не ефективні. Держава повинна чітко відповідати за їх фінансування і по цій причині не хоче розмежовувати ці повноваження щоб не показувати свою не здатність… У виконкомів навіть юридично не має відповідальності за делеговані повноваження, а це вже погано. Деякі практики висловлюються більш радикально, як наприклад, Лінник (секретар міськради м. Щастя) пропонує зовсім знищити інститут делегування повноважень. Проте, беззаперечним є те, що необхідно підходити до цього питання виважено і не приймати поспішних рішень, якими б правильними вони не здавались на перший погляд.
Конституційні положення про визнання і гарантування в Україні місцевого самоврядування означають, що питання місцевого значення можуть і повинні вирішувати саме територіальні громади або ж органи місцевого самоврядування, а не органи державної влади. Недопустимість обмеження прав місцевого самоврядування і належних йому повноважень щодо вирішення питань місцевого значення є однією з основ конституційного статусу місцевого самоврядування. Водночас вона пов’язана з регулюванням прав і свобод людини та громадянина, оскільки будь-яке подібне обмеження безпосередньо впливає на нормативно-правовий зміст і повноту права громадян на здійснення місцевого самоврядування. Отже, враховуючи це, можна зробити висновок про недопустимість навіть добровільної (на підставі рішення органу місцевого самоврядування чи договору) передачі повноважень, у цілому чи частини, щодо вирішення питань місцевого значення органам державної влади. Якщо наділення органів місцевого самоврядування державними повноваженнями не суперечить природі місцевого самоврядування, то здійснення органами державної влади повноважень місцевого самоврядування означає просто ліквідацію останнього на відповідному рівні, що красномовно підтверджує практика здійснення місцевого самоврядування в Україні на районному та обласному рівнях. Така точка зору відповідає ряду демократичних принципів, і може широко застосовуватись як концепція при стабільній, усталеній системі суспільно-державних відносин, в яких самоврядним інститутам надаються широкі права і можливості їх здійснення. Але, на мою думку, на теперішньому етапі становлення цієї системи дана концепція не враховує такої особливості відносин між державною виконавчою владою і місцевим самоврядуванням як динамічність. Теперішній комплекс нормативного й функціонального забезпечення самоврядування значною мірою спрямований на процес трансформації територіального устрою та системи місцевого самоврядування, а отже попри певну нормативну усталеність концепція, як і саме явище місцевого самоврядування в Україні, має бути «динамічною», тобто такою, що враховує перебування системи місцевого самоврядування на етапі перетворень. Виходячи із стратегічної мети української держави – інтеграції до Європейського Союзу, можна сказати, що перша концепція мінімалізації втручання держави у справи територіальної громади через інститут делегування повноважень, повинна також враховувати проміжні варіанти. Одним з таких є адміністративний договір, що може встановити взаємні права та обов’язки, контроль за виконанням делегованих повноважень у двосторонньому порядку. Відповідний договір на думку наших науковців може бути укладено лише на підставі і на виконання норм закону. Природа такого договору потребує додаткового ґрунтовного дослідження, адже це новий прогресивний інститут в українській правовій системі, що увібрав тенденції децентралізації виконавчої системи державного управління і дозволяє враховувати інтереси громад на високому законодавчому рівні. Разом з тим необхідно розробити гарантії його дотримання і виконання у формі нових дієвих публічно-правових інститутів.