АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ У КОНТЕКСТІ АДМІНІСТРАТИВНОЇ РЕФОРМИ
І. Вступ.
В цілісному комплексі розробки адміністративної реформи в Україні, що по суті є пошуком нової, якісно кращої моделі співвідношення і взаємодії суспільно-державних інститутів, місцевому самоврядуванню об’єктивно відводиться одне з провідних місць. Саме в чіткій, реально-діючій системі місцевого самоврядування зосереджується конструктивний потенціал, здатний за умов адміністративного реформування скласти децентралізовані самоврядні інститути українського суспільства на противагу існуючому в Україні державному управлінні.Даний потенціал при наявності добре розробленої адміністративної політики держави може слугувати джерелом формування в Україні громадянського суспільства та правової держави. Це, звичайно ж, потребує комплексного наукового підходу, і я у своїй роботі ставлю за завдання висвітлити й проаналізувати інститути місцевого самоврядування, як первинні елементи в системі самоврядності українського суспільства, в сукупності із співвідношенням з органами держави на сучасному етапі розвитку української держави й актуалізації питання щодо адміністративної реформи. Суспільство очікує, що адміністративна реформа повинна проводитися в інтересах громадян України, і служіння їм має бути пріоритетним завданням виконавчої влади та місцевого самоврядування. Це означає, що в першу чергу діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб повинна бути спрямована на забезпечення реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян, а також на надання адміністративних послуг. Держава повинна відмовитися від намагання владарювати над суспільством і може втручатися у сферу приватного життя та приватної ініціативи лише у тих випадках, коли це обґрунтовується реальною необхідністю забезпечення суспільних інтересів. Досягненню цих цілей повинні сприяти підвищення публічності і прозорості діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також відповідальності їх посадових осіб.
ІІ. Фактори, що визначають стан місцевого самоврядування, їх
проблематика.
Економічна основа
Значним досягненням для демократизації суспільства за роки незалежності України є закріплення на конституційному рівні статусу місцевого самоврядування: стаття 7 КУ встановлює, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, йому також присвячений ХІ розділ Конституції. На основі даних конституційних норм був прийнятий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», а ратифікація Європейської хартії місцевого самоврядування суттєво наблизила дану галузь законодавства до європейських стандартів. На перший погляд, як бачимо, діяльність органів місцевого самоврядування має достатню правову основу для всебічного функціонування і розвитку в умовах законодавчого закріплення багатьох прав і свобод. Але як виявляється на практиці, численні колізії виникають з цього приводу, а з них, в свою чергу, породжуються суперечності між суб’єктами публічних правовідносин, в чому ми, як пересічні громадяни, учасники місцевої громади не зацікавлені. Бо в такому випадку не вирішуються численні питання місцевого рівня, а якщо це має великомасштабний характер, то можна вже говорити про «хворобу» цілих регіонів нашої держави.
Маю сказати те, що місцеве самоврядування України від початку було недосконалим, але на теперішньому етапі, його проблеми суттєво загострились в силу певних факторів і обставин. Звісно, цих факторів багато і вони між собою взаємо обумовлюються. Проте вони простежені, систематизовані науковцями і на сьогодні існує їх докладний перелік починаючи із законодавства і завершуючи правосвідомістю. Хочу звернути увагу на те, що даний предмет – систему місцевого самоврядування, необхідно розглядати в комплексі з іншими суспільними регулятивними елементами. Одним із таких найвпливовіших є державне управління з яким самоврядування знаходиться у своєрідному діалектичному співвідношенні боротьби протилежностей. На стику двох систем - місцевого самоврядування і місцевої державної виконавчої влади ми можемо спостерігати протиріччя, втіленні у вертикалі нормативно-правових актів, що є ніщо іншим як колізіями.
Починаються вони із конституційного законодавства. Так, якщо порівняти два закони «Про місцеве самоврядування України» і «Про місцеві державні адміністрації», то можна виявити спільність об’єктів регулювання органів місцевого самоврядування і місцевих державних адміністрацій. При цьому виникає таке явище як конкуренція компетенції, яке по суті виявляється у тому, що на врегулювання одних і тих же відносин претендують кілька структурних органів, протилежних по змісту їх призначення. Часто виявляється так, що до відання місцевої адміністрація відходять питання, які за своєю природою не мають вирішуватися державою, а лише органами місцевого самоврядування, а останнім за допомогою численних постанов, норм, інструкцій виконавчої влади нав’язується неприбуткові, ресурсозатратні об’єкти й зобов’язання по їх утриманню, не маючи для цього належної матеріальної і фінансової бази. Наприклад, порівнявши вищевказані закони у частині повноважень місцевих державних адміністрацій і виконавчих органів місцевого самоврядування, не важко помітити, що як ті, так й інші займаються соціально економічним розвитком місцевості (ст. 13 ч. 1 п. 2 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації» та ст. 27 п.1 ЗУ «Про місцеве самоврядування» ). Що стосується розподілу природних ресурсів: використання землі, охорони довкілля, то бачимо аналогічну ситуацію. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить ефективне використання природних ресурсів, майже те ж саме, але у другій формі сказано і про місцеві адміністрації: “...використання землі, природних ресурсів, охорона довкілля”. Звісно, конкуренція компетенції є не що іншим як колізією в законодавстві, яку досить вдало застосовують для задоволення своїх потреб корумповані чиновники, а тому боротися з нею потрібно застосовуючи методи ліквідації колізій. З метою ліквідації колізійних ситуацій С. Г. Серьогіна пропонує в законах «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації» передбачити положення, що всі законодавчі колізії компетенції між місцевими державними адміністраціями та місцевим самоврядуванням слід тлумачити на користь місцевого самоврядування.
Відступаючи від проблематики колізій в законодавстві, яке забезпечує нормативне підґрунтя місцевого самоврядування в Україні, треба з’ясувати ще природу економічного становища, що побудоване на цьому ж законодавстві. Тобто джерела фінансування і їх ступінь спів розмірності із витратами. Як випливає з Бюджетного кодексу України і ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні », основними надходженнями до місцевих бюджетів і зокрема до бюджетів місцевого самоврядування є доходи з власних джерел, податки і трансферти. Яким чином формуються ці надходження?
У відповідності із статтею 60 ч. 1 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров’я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об’єкти, визначені відповідно до закону як об’єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
Звісно, такі фінансові підприємства як, банки, страхові товариства, пенсійні фонди, торгові організації будучи в комунальній власності, враховуючи економічні особливості місцевості, за сучасних ринкових умов можуть бути досить прибутковими, але вони об’єктивно не завжди здатні наповнювати валову частку місцевого бюджету через ряд факторів. Наприклад не у всіх регіонах України є досить розвинені фінансові, трудові ринки, ринки нерухомості чи природних ресурсів. А у зв’язку з низькою платоспроможністю жителів сільських, селищних, районних громад споживчий ринок таких місцевостей зовсім не стимулює до підприємницьких відносин. Не кажучи вже про те, що частина коштів з підприємств, які знаходяться у комунальній власності відмиваються корисливими посадовими особами в органах місцевого самоврядування. Ця існуюча система економічного забезпечення місцевого самоврядування має бути реформована в першу чергу, так як фактично воно не володіє економічно розвиненими, високоприбутковими підприємствами, які б були первинним, стабільним наповнювачем бюджету місцевого самоврядування як це прийнято у більшості держав розвиненої демократії. Наприклад, у Польщі після здійснення послідовних реформ місцевого самоврядування в 1990 році органи місцевого самоврядування найнижчого рівня – гміни почали отримувати достатню кількість власних доходів і частину від податків загальнодержавного рівня для самостійного функціювання без ніяких державних трансфертів (субвенцій) які широко застосовуються в українській системі місцевого самоврядування. До речі, при підготовці другого етапу адміністративного реформування у Польщі в 1998 році під час круглого столу тодішні комуністи запропонували представникам «Солідарності» застосувати модель, дуже схожу на ту, яка тепер існує в Україні: центральна влада керує виконавчим органом місцевого самоврядування. Хоча за теперішньої української моделі місцевого самоврядування місцеві державні адміністрації формально і не керують виконкомами, проте мають на них великий вплив точніше вплив на фінансові ресурси.