В п. 2 ст. 20 Закона № 174-ФЗ предусмотрено, что изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается. Следовательно, для осуществления деятельности в сфере здравоохранения автономные учреждения должны создаваться заново. Вероятно, подобная норма была введена для предотвращения гипотетической угрозы сокращения числа бесплатных услуг, оказываемых населению, и замены их платными. Вместе с тем она лишает возможности прямого перехода в автономное учреждение, а именно путем изменения типа учреждения сферы здравоохранения, способные оказывать востребованные населением платные услуги. Иной же вариант создания автономного учреждения предполагает переоформление всех разрешительных документов, то есть более трудоёмкий процесс.
В последнее время часто можно слышать, что с принятием пакета законов об автономных учреждениях большинство существующих бюджетных учреждений предпочтут стать автономными - без учета готовности к этому и интересов потребителей услуг. Однако данные опасения не имеют под собой оснований. Как установлено п. 4 ст. 5 Закона № 174-ФЗ, решение о создании автономного учреждения путем изменения типа, существующего государственного или муниципального учреждения должно приниматься Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо местной администрацией, но лишь по инициативе самого учреждения либо с его согласия. Более того, это решение будет приниматься лишь в том случае, если оно не повлечет за собой нарушения конституционных прав граждан, включая права на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни. Кроме того, предложение о создании автономного учреждения должно содержать обоснование его создания с учетом возможных социально-экономических последствий, доступности для населения и качества выполняемых работ, оказываемых услуг. В подобных условиях речь о полной бесконтрольности перевода существующих учреждений в автономные учреждения без учета потребностей населения и состояния существующих учреждений идти не может.
Заметим, что органы, ответственные за состояние дел в соответствующих сферах, как правило, заинтересованы в поддержании в них порядка и сохранении объема перераспределяемых через эти органы бюджетных ресурсов, а с переходом на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, - и в выполнении запланированных целевых показателей деятельности. Таким образом, непродуманных решений по переводу существующих государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения вероятнее всего не будет. Напротив, стоит ожидать, что предоставляемые законодательством возможности по созданию автономного учреждения станут использоваться с крайней осторожностью [28, с. 25].
Стимулируют ли новые законы к более активному осуществлению автономными учреждениями предпринимательской деятельности? Целесообразно рассмотреть два аспекта: во-первых, поддержание материальной заинтересованности автономного учреждения в осуществлении предпринимательской деятельности, во-вторых, создание (сохранение) возможностей для осуществления такой деятельности, включая поддержание готовности других организаций сотрудничать с автономными учреждениями.
Законодательство предоставляет автономному учреждению свободу использования полученных доходов. Согласно п. 8 ст. 2 Закона № 174-ФЗ указанные доходы поступают в распоряжение автономного учреждения и могут задействоваться им для достижения собственных целей. Данные нормы схожи с регулированием использования существующими бюджетными учреждениями доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Однако в отличие от ситуации с бюджетными учреждениями собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от деятельности автономного учреждения и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (п. 9 ст. 2 Закона № 174-ФЗ). Это означает, что автономное учреждение сравнительно свободно в расходовании полученных доходов. На всех уровнях бюджетной системы применительно к доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности широко используются особые процедуры учета поступления и расходования, которые хотя и не нарушают прав бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение доходами, однако достаточно сложны, трудозатратны и предполагают проведение согласований с органами государственной власти (местного самоуправления).
Согласно п. 2 ст. 4 Закона № 174-ФЗ автономные учреждения вправе осуществлять деятельность в соответствии с заданиями учредителя бесплатно либо за частичную плату. Кроме того, автономные учреждения могут вне заданий учредителя выполнять работы, относящиеся к его основной деятельности, и оказывать услуги за плату на одинаковых при оказании однородных услуг условиях - но лишь в порядке, установленном федеральными законами (п. 6 ст. 4 Закона № 174-ФЗ). Если таковой порядок отсутствует, деятельность, относящуюся к основной, вне задания учредителя автономное учреждение осуществлять не может.
За автономным учреждением закреплено право выполнять и иную деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых учреждение создано, и лишь при условии, что такие виды деятельности указаны в уставе автономного учреждения.
Помимо этого, в Законе № 174-ФЗ введен ряд норм, позволяющих автономному учреждению осуществлять свою деятельность и управлять имуществом в более благоприятных условиях. Так, за автономными учреждениями закреплены широкие права по распоряжению имуществом: согласие собственника требуется лишь для распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, иным имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Вместе с тем управление имуществом автономное учреждение имеет определенные финансовые ограничения. Так, если в качестве способа получения дополнительных финансовых ресурсов автономное учреждение выберет сдачу в аренду недвижимого, либо особо ценного движимого имущества, средства на содержание данного имущества учредителем выделяться не будут. Рассмотренная норма направлена на пресечение такого распространенного в настоящее время негативного явления, как содержание имущества, сдаваемого в аренду, за счет бюджета [10, с. 22].
Автономное учреждение вправе привлекать заемные денежные средства. В случае если цена сделки превышает 10% балансовой стоимости активов автономного учреждения, а, следовательно, сделка считается крупной, для ее осуществления потребуется одобрение наблюдательного совета автономного учреждения [16, с. 35].
Возникает вопрос, будут ли готовы иные организации сотрудничать с автономными учреждениями? Согласно п. 5 ст. 2 Закона № 174-ФЗ собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам такого учреждения. В п. 2 ст. 120 ГК РФ и в п. 4 ст. 2 Закона № 174-ФЗ предусмотрено, что автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого. Однако основную часть имущества, закрепленного за автономным учреждением, очевидно, будет составлять как раз недвижимое и особо ценное движимое имущество, а иное имущество, которым автономное учреждение должно отвечать по своим обязательствам, окажется несопоставимо мало. При этом в соответствии с п. 10 ст. 5 Закона № 174-ФЗ оценка достаточности закрепляемого имущества для несения ответственности по обязательствам осуществляется лишь применительно к обязательствам государственного (муниципального) учреждения, возникшим до изменения его типа, без учета потенциальных обязательств автономного учреждения в будущем. Для сравнения: частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества [33, с. 176].
Указанные нормы снимают с собственника риски, связанные с осуществлением автономным учреждением предпринимательской деятельности, перекладывая их исключительно на автономное учреждение, а значит, на их поставщиков, кредиторов и потребителей услуг.
Таким образом, хотя автономное учреждение имеет больше прав для распределения полученных доходов по собственному усмотрению, возможности для их получения ограничены в силу ограничения направлений деятельности, которые оно может осуществлять на платной основе, а также ограничения состава имущества, которым автономное учреждение отвечает по своим обязательством при отсутствии субсидиарной ответственности государства.
Из бюджета будут выделены средства на выполнение автономным учреждением задания учредителя с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества автономного учреждения, на уплату налогов, по которым объектом налогообложения является такое имущество, а также на финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках утвержденных программ. Данное финансирование будет осуществляться в виде субсидий или субвенций, перечисляемых на счета автономных учреждений в банках. Полученные средства автономное учреждение вправе расходовать без контроля за их целевым использованием со стороны органов казначейства [22, с. 20].
В заключительных положениях к Закону № 174-ФЗ есть оговорка о том, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем для государственного или муниципального учреждения бюджетного или автономного, не может зависеть от типа последнего. Данная норма создает определенные гарантии унифицированного подхода к установлению процедур финансового обеспечения выполнения задания учредителя для государственных и муниципальных учреждений обоих типов и, следовательно, обоснованного определения объемов финансирования для автономного учреждения. В то же время существует вероятность того, что учредитель не сформулирует задание для автономного учреждения, которое в результате лишится права на бюджетное финансирование в том или ином финансовом году.