1.2 Виды правовых актов управления
Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно, имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.
Основной критерий их классификации – юридические свойства актов.
В соответствии с этим правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.
Нормативные акты управления непосредственно выражают регулятивную функцию права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное, многократное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на широкий, неопределенный круг лиц – на всех, кто, так или иначе совершает определенные действия в названных областях).
Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это – юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты.
Их подзаконность – свидетельство вторичности такого рода нормотворчества. Тем не менее, роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:
А) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основе ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительством РФ был утвержден Регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в данном Законе;
Б) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, правила регистрационного учета граждан по месту пребывания и жительства, таможенные правила, правила дорожного движения, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;
В) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;
Определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях исполнительной власти России). Например, положения о министерствах, государственных комитетах, федеральных службах Российской Федерации;
Д) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.).
Е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;
Ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих решений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;
З) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о судебном обжаловании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.
Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.
Индивидуальные акты управления, в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер и содержат персонифицированное предписание для решения индивидуальных административных дел. По своему юридическому содержанию – это распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически-властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. их адресатом является определенное лицо (лица); в третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве наиболее показательного примера индивидуального административного акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения административного наказания.
Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти (приложение).
В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые дозволения, предписания, запреты, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных они применяются к конкретным лицам.
Иногда в административно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о преобразовании действующего исполнительного органа или образовании нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем.
Такого рода акты называются смешанными.
Помимо нормативных и индивидуальных в литературе иногда упоминаются общие акты, содержащие общие кратковременные предписания (например, о переносе выходного дня) либо общие требования (например, экономить ресурсы). Однако перенос выходного дня – типичный пример индивидуального управленческого решения, а призыв к экономии ресурсов – вообще не имеет никакого юридического значения.
Правовые акты управления могут классифицироваться и по другим основаниям (критериям).
По форме – правовые акты управления делятся на письменные,устные и конклюдентные. Письменные, как разновидность служебных документов встречаются чаще всего. Устные акты в виде приказов и распоряжений распространены в армии, милиции, других военизированных организациях, а так же при руководстве производственной деятельностью. Конклюдентные акты выражаются в молчаливых жестах, сигналах, знаках, причем не произвольных, а установленных законом (например, жесты регулировщиков уличного движения).
По порядку принятия – правовые акты управления делятся на коллегиальные (принимаемые сообща, коллегией) и единоначальные, принимаемые единолично уполномоченным должностным лицом.
По наименованию. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о министерствах).
Прежде всего, правовые акты по вопросам организации исполнительной власти издает Президент Российской Федерации. Например, он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. (ст. 83 Конституции Российской Федерации). Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам – распоряжениями (ст. 90 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ на основании и во исполнение указов Президента издает постановления и распоряжения (ст. 115 Конституции Российской Федерации; ст. 30 ФКЗ), обеспечивает их исполнение, причем подчеркивается, постановления носят нормативный характер, а распоряжения – индивидуальный.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.
Датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации