· совершенствование процессов управления государственным долгом.
Для реализации первого направления в рамках единого счета федерального бюджета предусматривается консолидация денежных средств в валюте Российской Федерации по счетам по учету средств федерального бюджета, открытым органам Федерального казначейства. В настоящее время в процессе исполнения федерального бюджета используется термин «единый счет федерального бюджета (единый казначейский счет)», под которым подразумевается счет, открытый Федеральному казначейству на балансовом счете № 40105 «Средства федерального бюджета». Однако часть денежных средств, проходящих через систему Федерального казначейства, рассредоточена на других счетах как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте. В такой ситуации один из основных принципов организации бюджетной системы – единство кассы – выполняется недостаточно эффективно. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета федерального бюджета. Реализация данного принципа требует аккумулировать средства федерального бюджета в валюте Российской Федерации на едином счете федерального бюджета.
Главной задачей второго направления является построение системы мониторинга и моделирования (расчета) кассовых потоков денежных средств федерального бюджета во временном периоде. В процессе исполнения федерального бюджета необходимо принимать во внимание движение реальных кассовых потоков: это позволяет выявлять и прогнозировать обстоятельства, которые могут привести к кассовым разрывам, а следовательно, к несвоевременной оплате денежных обязательств. При этом наиболее действенным решением служит не только наблюдение за складывающейся картиной движения средств, но и ее моделирование с учетом вероятных изменений.
Успешная подготовка решений по управлению ликвидностью единого счета федерального бюджета во многом заключается в правильно выбранном подходе к мониторингу и моделированию кассовых потоков, основывающемуся на результатах финансового прогнозирования и кассового планирования исполнения федерального бюджета.
Третье направление позволит создать механизм сглаживания колебаний остатков денежных средств на едином счете федерального бюджета в процессе исполнения федерального бюджета. Управление ликвидностью должно обеспечивать безусловную возможность проведения операций по оплате предъявленных денежных обязательств, сохраняя в целом положительный баланс единого счета федерального бюджета. Эта цель достигается за счет совершенствования способов использования действующих инструментов: распределения бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств (через объемы бюджетных ассигнований), установления объема прав участников бюджетного процесса на принятие расходных обязательств (через лимиты бюджетных обязательств) и осуществления оплаты расходных обязательств через установление предельных объемов финансирования либо посредством краткосрочного привлечения денежных средств. Размещение временно свободных денежных средств на финансовом рынке не является обязательным условием управления ликвидностью и допустимо в случае признания такого решения целесообразным с точки зрения денежно-кредитной политики государства. Четвертое направление предполагает реализацию процессов управления государственным долгом с учетом прогнозируемых кассовых остатков денежных средств на едином счете федерального бюджета. Международный опыт свидетельствует, что управление ликвидностью неразрывно связано с управлением государственным долгом. Решения по государственным заимствованиям должны подготавливаться и приниматься с учетом данных о состоянии единого счета федерального бюджета и прогнозе его ликвидности.
В целом создание механизма управления ликвидностью единого счета федерального бюджета следует рассматривать как определенную цель, достижение которой, с учетом анализа текущего состояния кассового исполнения федерального бюджета, требует прохождения нескольких этапов и решения широкого спектра различных вопросов, наиболее актуальными из которых являются следующие:
· по направлению совершенствования механизма функционирования единого счета федерального бюджета – модернизация технологии доведения средств федерального бюджета с единого счета федерального бюджета на отдельные счета, открытые органам Федерального казначейства;
· по направлению внедрения процедур финансового прогнозирования и кассового планирования в процессе исполнения федерального бюджета – составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;
· по направлению совершенствования и развития процедур управления денежными средствами – установление нормативно-правовых условий, разработка и внедрение порядка размещения денежных средств федерального бюджета на банковские депозиты.
§ 3.3. Анализ эффективности функционирования казначейской системы исполнения федерального бюджета
Основной целью функционирования совокупности систем исполнения бюджетов России является реализация заключительной части бюджетного процесса – исполнение бюджетов РФ. При этом государство стремится, чтобы бюджетный процесс по исполнению каждого конкретного бюджета не просто выполнялся, а эффективно реализовывался. Для решения этой задачи государство и реформирует бюджетную систему страны, помимо прочего проводя и структурные преобразования.
Естественно, что целесообразность применения той или иной системы исполнения бюджета, её структурно-функциональная организация зависят от эффективности её функционирования в тех или иных условиях. Комплексная оценка эффективности функционирования системы исполнения бюджета в свою очередь подразумевает наличие критериев оценки эффективности, методов и алгоритмов их измерения и расчета.
Однако в финансово-экономической литературе последних лет, посвященной процессу исполнения бюджета, в основном рассматриваются такие вопросы, как: система органов, обладающих бюджетными полномочиями; общие принципы и порядок исполнения бюджета по доходам и расходам; структура и функции органов федерального казначейства; опыт их работы; этапы организации работы по исполнению бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.
Таким образом, обстоятельные исследования в области оценки эффективности функционирования систем исполнения бюджетов в настоящее время отсутствуют. Такое положение дел ставит под вопрос наличие действенной системы комплексной оценки эффективности функционирования системы исполнения бюджета и наличие адекватных критериев для формирования данной оценки.
Основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод, что задача системного исследования понятий, применяемых большинством экономистов и претендующих на роль критериальных показателей для комплексной оценки эффективности функционирования системы исполнения бюджета, является не просто актуальной, но и насущной задачей.
Для получения состоятельной комплексной оценки эффективности функционирования системы исполнения бюджета с точки зрения системного подхода требуется, как минимум, наличие адекватных критериальных составляющих для оценки эффективности ее функционирования. Из всего спектра понятий, применяемых экономистами как в практике, так и в теории исследования и оценки процесса исполнения бюджета и/или систем исполнения бюджета, выделено множество понятий, наиболее существенных и широко применяющихся. Перечислим их:
1. Время прохождения бюджетных средств до конечных получателей – это период времени от момента зачисления доходов на бюджетный счет, с которого осуществляется финансирование расходов, до момента зачисления бюджетных средств на счета конечных получателей. Под конечными получателями финансов подразумеваются контрагенты бюджетных организаций по договорам за оказанные работы и услуги, т.е. потребители бюджетных средств.
2. Контроль за целевым использованием бюджетных средств – деятельность органа, исполняющего бюджет, по проверке соответствия направлений использования бюджетных средств целям и условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
3. Маневрирование бюджетными средствами – оперативное управление бюджетными средствами в условиях их дефицита благодаря консолидации на едином счете бюджета доходных и расходных потоков и ликвидации многочисленных бюджетных счетов в финансово-кредитных учреждениях и, следовательно, остатков разобщенных бюджетных средств на них.
4. Наличие оперативной информации о финансовых потоках – возможность получения актуальных полных сведений и данных о движении финансовых средств в ходе исполнения бюджета в предельно короткие сроки, вплоть до «режима реального времени».
5. Наличие на счете бюджета временно свободных остатков бюджетных средств – это существование текущего остатка бюджетных средств как суммы превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, который образуется в результате консолидации средств на едином счете бюджета.
6. Наличие детального учета за движением бюджетных средств – осуществление подробной регистрации операций по приходу доходов и предоставлению бюджетных средств в соответствии с утвержденными ассигнованиями и в виде бюджетных кредитов в процессе перемещения финансовых средств в ходе исполнения бюджета.
7. Риск потерь бюджетных средств – вероятность потерь денежных средств доходной и расходной части бюджета вследствие ограниченной надежности банковской системы.
8. Своевременность прохождения финансовых средств в процессе исполнения бюджета – соблюдение установленных сроков перечисления денежных средств, т.е. их списания и зачисления, со счетов плательщиков на счета получателей бюджетных средств в ходе исполнения бюджета как по доходам, так и по расходам.