анализ Закона Республики Беларусь от 30.07.2008 № 426-З * "Об использовании атомной энергии"
Как известно, в целях обеспечения энергетической безопасности страны и диверсификации источников энергии постановлением Совета безопасности Республики Беларусь от 31.01.2008 № 1 "О развитии атомной энергетики в Республике Беларусь" было определено построить в нашей стране атомную электростанцию. Поскольку государством принято решение о создании новой потенциально опасной сферы экономики, появилась необходимость в законодательной основе, обеспечивающей правовое регулирование складывающихся в настоящее время отношений, условно именуемых "использование атомной энергии". Такой основой стал Закон Республики Беларусь от 30.07.2008 № 426-З "Об использовании атомной энергии" (далее - Закон).
Использование атомной энергии как предмет правового регулирования
С открытием радиоактивности человечество получило доступ к новому источнику энергии - атомной **. Под ней Закон понимает энергию, высвобождающуюся в ядерных реакциях и при радиоактивном распаде, а также энергию генерируемых ионизирующих излучений. Атомная энергия в силу своего огромного потенциала обладает двумя противоречивыми свойствами. С одной стороны, это источник практически неиссякаемой энергии, а с другой - источник большого риска. Именно наличие риска недопустимого радиационного воздействия на персонал, население и окружающую среду требует создания системы специального правового регулирования.
Деятельность по использованию атомной энергии обладает рядом особенностей. Первой из них является повышенная опасность по сравнению с другими видами деятельности. Вовторых, ядерные материалы и другие расщепляющиеся вещества первоначально применялись в военных целях. В настоящее время также существует опасность "переключения" ядерных технологий и материалов на военные нужды (создание ядерных взрывных устройств). Таким образом, стоит задача соблюдения режима нераспространения ядерного оружия. Также в области использования атомной энергии используются инновационные и передовые технологии, постоянно производятся улучшения средств и систем защиты. И, наконец, следует учитывать международное измерение при использовании атомной энергии, связанное с трансграничным характером ядерной угрозы.
В настоящее время "атомное право" нельзя назвать обособленной отраслью законодательства. В основном оно находится в рамках административного права, поскольку устанавливает обязательные предписания, ограничения и запреты лицам, участвующим в данной деятельности. Однако многие отношения по использованию атомной энергии регулируются также нормами гражданского и экологического права.
В сфере использования атомной энергии возникают различные общественные отношения: имущественные, управленческие, трудовые, земельные и т.д. При этом имущественные отношения в сфере использования атомной энергии не отличаются по своему характеру и содержанию от имущественных отношений, урегулированных гражданским правом. Среди прочего управленческие отношения имеют ряд особенностей по сравнению с теми, которые обычно регулируются административным правом. Прежде всего, это разграничение функций управления и регулирования при использовании атомной энергии. В некоторых сферах использования атомной энергии производится часто не свойственное другим управленческим отношениям разграничение зон ответственности - в области физической защиты, аварийного планирования и реагирования.
В наиболее общем виде ядерное право определено в Справочнике МАГАТЭ по ядерному праву как совокупность специальных юридических норм, предназначенных для регулирования поведения юридических или физических лиц, участвующих в деятельности, связанной с расщепляющими материалами, ионизирующими излучениями и облучением естественными источниками излучения. Данное определение включает в предмет ядерного права также отношения по радиационной защите населения.
Поскольку ряд норм Закона регулирует множество объектов, связанных с использованием атомной энергии, для унификации такого регулирования введен собирательный термин "объекты использования атомной энергии", к которому относятся:
В тех случаях, когда один из составляющих объектов использования атомной энергии (например, атомная электростанция как разновидность ядерной установки) требует специального правового регулирования, об этом делается специальное указание в соответствующей норме Закона.
Законом установлено, что он регулирует отношения, связанные с размещением, проектированием, сооружением, вводом в эксплуатацию, эксплуатацией, ограничением эксплуатационных характеристик, продлением срока эксплуатации и выводом из эксплуатации ядерной установки и (или) пункта хранения. Таким образом, предметом правового регулирования Закона выступает деятельность в отношении основных объектов использования атомной энергии на всех стадиях их жизненного цикла.
Ряд международных договоров и нормы МАГАТЭ вводят понятие жизненного цикла ядерной установки, подразумевающее последовательность стадий, на каждой из которых решается специфическая задача, начиная от первых шагов по размещению объекта и заканчивая его выводом из эксплуатации. Обычно выделяют 6 стадий жизненного цикла: размещение; проектирование; сооружение; ввод в эксплуатацию; эксплуатация и вывод из эксплуатации. Закон дополнительно называет еще 2 стадии: ограничение эксплуатационных характеристик и продление срока эксплуатации. Между тем ограничение эксплуатационных характеристик решает задачу обеспечения безопасности ядерной установки при наличии ряда условий. Эта задача свойственна всем стадиям жизненного цикла и не носит самостоятельный характер. Как положительный момент можно отметить выделение Законом стадии продления срока эксплуатации, поскольку при истечении нормативного срока службы ядерной установки или пункта хранения для обеспечения безопасности требуется проведение их реконструкции и модернизации, а также проведение ряда процедур для проверки пригодности продолжения их безопасной эксплуатации.
Среди иных отношений в области использования атомной энергии можно назвать следующие:
Исходя из анализа норм Закона ядерное право можно определить как комплексный институт законодательства, регулирующий деятельность в отношении ядерных установок и пунктов хранения на всех стадиях их жизненного цикла, а также отношения, связанные с обращением с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами и радиоактивными отходами, и иные отношения в области использования атомной энергии.
Помимо Закона отношения в области использования атомной энергии регулируются законами Республики Беларусь от 05.01.1998 № 122-З "О радиационной безопасности населения", от 05.05.1998 № 141-З "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об охране окружающей среды" в редакции Закона от 17.07.2002 № 126-З, рядом других нормативных правовых актов. Республика Беларусь также является участницей различных международных договоров универсального и регионального характера, регулирующих отдельные аспекты международного сотрудничества в ядерной сфере.
Обеспечение безопасности как главный приоритет
Основным принципом осуществления деятельности по использованию атомной энергии выступает принцип обеспечения безопасности. Безопасность не может быть абсолютной. Риск негативных последствий от любой деятельности существует всегда. Однако при оценке этих рисков законом установлено, что приоритетом обладают жизнь и здоровье людей, а также окружающая среда. Деятельность, которая несет только опасность, неблагоприятные для общества последствия и риски, подлежит не регулированию, а запрету. В случаях, когда выясняется, что риски, связанные с деятельностью по использованию атомной энергии, превышают выгоды, первоочередные действия должны быть направлены на защиту граждан и охрану окружающей среды. Если баланс не может быть достигнут, императивные нормы ядерного права должны требовать осуществления действий, обеспечивающих защиту.
Для обеспечения не декларативной, а реальной безопасности при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии Законом предусмотрен ряд мер и механизмов. Наиболее важным механизмом выступает разграничение функций управления и регулирования деятельности по использованию атомной энергии.
Венская конвенция о ядерной безопасности 1994 г. требует от участников учреждения или назначения регулирующего органа, которому поручается:
В соответствии с этим требованием Законом установлено, что государственными органами по регулированию безопасности при использовании атомной энергии выступают Министерство по чрезвычайным ситуациям, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Министерство здравоохранения, Министерство внутренних дел, Комитет государственной безопасности Республики Беларусь. Государственные органы по регулированию безопасности при использовании атомной энергии в части осуществления своих полномочий, связанных с государственным регулированием безопасности, проведением контроля и государственного надзора за деятельностью по использованию атомной энергии, являются независимыми от республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, осуществляющих государственное управление в области использования атомной энергии. Важно понимать, что государственные органы по регулированию безопасности при использовании атомной энергии должны обеспечить создание правовой основы ядерной и радиационной безопасности, контролировать ее соблюдение, но сами за безопасность ядерной деятельности не отвечают.
Основную ответственность за обеспечение безопасности при использовании атомной энергии несет эксплуатирующая организация, под которой понимается организация, осуществляющая собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, сооружению, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, ограничению эксплуатационных характеристик, продлению срока эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерной установки и (или) пункта хранения, а также деятельность по обращению с ядерными материалами, отработавшими ядерными материалами и (или) эксплуатационными радиоактивными отходами. В международных договорах и документах МАГАТЭ понятию "эксплуатирующая организация" соответствует термин "оператор".