В юридической науке и практике принято выделять такие формы систематизации законодательства, как учет нормативных правовых актов, инкорпорация, консолидация и кодификация. Рассмотрим две последние из них.
Еще несколько лет назад представлялось, что консолидация нормативных правовых актов как деятельность, направленная на сведение множества нормативных актов в один укрупненный, позволит решить задачу систематизации информационного законодательства. Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты. Однако недостаток консолидации в том, что содержание правового регулирования общественных отношений не меняется, все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. Это представляется неприемлемым для информационно-телекоммуникационной сферы, в которой динамика правоотношений, нуждающихся в правовом регулировании, не сравнима ни с какой другой. В связи с этим требования сегодняшнего дня и активное нормотворчество позволяют назвать в качестве наиболее эффективной формы систематизации информационного законодательства кодификацию.
Существуют мнения, что кодификация информационного законодательства как форма его систематизации неактуальна. Однако представляется, что именно в информационной сфере, с учетом ее многоаспектности, глобальности, есть основания рассматривать этот вопрос, основываясь на анализе информационного законодательства и нормотворческой деятельности в сфере информационно-коммуникационных технологий.
Развитие информационного законодательства и необходимость его систематизации непосредственно связаны со многими отраслями законодательства. Представляется уместным отметить ряд тенденций в области кодификации федерального законодательства.
В настоящее время в Российской Федерации действует более 20 кодексов, при этом сферы действия значительной части из них не совпадают с классическим делением права на отрасли. В последние годы приняты Жилищный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ. Также действуют Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Воздушный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, Водный кодекс РФ, принятый в 2006 г., и ряд других.
Более 10 лет назад известным ученым, специалистом в области информационного права В.А. Копыловым и рядом других ученых высказывались предложения о подготовке Информационного кодекса. Однако многие считали это преждевременным, ссылаясь на печально известный опыт подготовки Хозяйственного кодекса. В то же время уже предприняты попытки создать Модельный информационный кодекс в рамках СНГ, в соответствии с решениями Межпарламентской Ассамблеи. Несомненно, заслуживают внимания предложения И.Л. Бачило о выделении блоков информационного законодательства и В.А. Копылова о структуре Информационного кодекса.
Кодификация информационного законодательства предполагает такое упорядочение законодательного материала, которое направлено на его переработку путем исключения противоречий, восполнения пробелов, преобразования материала. Это обеспечивает внутреннюю согласованность и системность правового регулирования правоотношений в информационно-телекоммуникационной сфере, которые сегодня необходимы для развития информационного законодательства. Кодификация – очень сложный законотворческий процесс, упорядочивающий и значительную часть действующего законодательства.
Как указывает Ю.А. Тихомиров, возможно принятие федеральных законов в форме основ законодательства и кодексов[26]. При этом основы законодательства РФ – это федеральный закон, содержащий принципы и основные положения законодательного регулирования определенной сферы общественных отношений, подлежащие развитию и конкретизации в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Федерации. Основы законодательства принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и обеспечивают единообразное правовое регулирование определенной сферы общественных отношений. В свою очередь, кодекс Российской Федерации – федеральный закон, принимаемый по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, содержащий в систематизированном виде всю или основную массу правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений.
С возникновением новых общественных отношений, связанных с использованием информационных технологий, особую значимость приобретает правовое регулирование, обеспечивающее устойчивое и динамичное развитие данного направления. При этом возникают правовые отношения, связанные с необходимостью более точного определения специфики создаваемых информационных объектов комплексного характера (информационные базы, регистры, кадастры, реестры, классификаторы, интернет-ресурсы, сетевые интерактивные услуги, телекоммуникации) и организации их надлежащего учета.
В гражданском обороте в настоящее время находятся большие объемы разнообразных информационных продуктов. Их производители и пользователи заинтересованы в законодательной защите своих прав на эти продукты.
Современное информационное законодательство требует глубокого научного системного анализа для выявления пробелов и противоречий, определения как теоретических, так и практических связей с другими отраслями законодательства.
Следует особо выделить социальную значимость урегулирования процессов электронной коммерции, обеспечения защиты прав собственности на продукты информационного производства, персональных данных и другой информации конфиденциального характера включая государственную, служебную, коммерческую и иные виды тайн, предоставления различных услуг путем применения дистанционных технологий (образовательные, медицинские, юридические, издательские, библиотечные, музейные и прочие услуги) и т.д.
Представляется, что теоретические и методологические основы государственного регулирования в информационной сфере целесообразно сосредоточить в едином документе концептуального характера, определяющем также вектор развития соответствующего законодательства и позволяющем максимально учесть его состояние. При этом должны отражаться новеллы, включая новые правоотношения с учетом Стратегии развития информационного общества в России, разработанных концепций развития законодательства, Доктрины информационной безопасности РФ, Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., Федеральных целевых программ «Электронная Россия (2002–2010 годы)», «Развитие единой образовательной информационной среды (2001–2005 годы)» и ряда других правовых документов, касающихся развития информационного законодательства.
Задача формирования нормативной правовой базы в информационной сфере должна обеспечивать каждому возможности иметь доступ к информации, идеям и знаниям, вносить в эти области свой вклад при построении открытого информационного общества[27].
Государственная политика обеспечения информационной безопасности Российской Федерации определяет основные направления деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой области, порядок закрепления их обязанностей по защите интересов Российской Федерации в информационной сфере в рамках направлений их деятельности и базируется на соблюдении баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере.
2.3 Проблемы, тенденции и перспективы развития государственной информационной политики
В России еще не сформулирована единая концепция государственной информационной политики, а российское информационное законодательство находится в начальной стадии формирования. Поэтому первоочередное внимание государственной власти, политических объединений и научной общественности должно быть обращено на проблемы разработки концептуальных основ государственной информационной политики и формирование информационного законодательства России с учетом главных особенностей современного этапа развития российской государственности.
Во-первых, в настоящее время в России осуществляются глубокие социально-экономические и политические преобразования с целью перехода от тоталитарного государства с административно-плановым управлением экономикой к правовому демократическому государству с рыночной экономикой, что не может быть успешно реализовано без одновременного качественного изменения информационной среды, перехода к информационно открытому обществу и информационно прозрачной государственной власти.
Во-вторых, кардинальное реформирование конституционных, политических и социально-экономических основ российской государственности без социальных, национальных и религиозных конфликтов, способных породить реальные угрозы территориальной целостности страны, возможно только при условии постоянного тесного взаимодействия власти и общества на основе взаимопонимания, взаимоуважения и делового партнерства. Для обеспечения такого взаимодействия, прежде всего, необходимо постоянное информационное взаимодействие между властью и обществом, создание открытого информационного пространства, без которого невозможно формирование демократического гражданского общества.
В-третьих, идут сложные процессы формирования отношений в федеративном государстве на новых для посттоталитарной России демократических принципах равноправия субъектов Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов, разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, разнообразия форм государственной власти на региональном уровне, отделения местного самоуправления от государственной власти. В этих условияхсохранение государственной и территориальной целостности России, ее государственности в решающей степени обусловлено устойчивостью информационного взаимодействия между центром и регионами, между всеми ветвями и уровнями федеральной и региональной власти, исключением любых проявлений «информационного сепаратизма», любых попыток разрушить единое информационное пространство страны, общегосударственную информационно-коммуникационную инфраструктуру и систему национальных информационных ресурсов.