Для выработки современных направления бюджетного планирования необходимо четко определять его основные принципы. Рассмотрение бюджетного планирования как неотъемлемой части финансового планирования дает основания признать и единство основных принципов. Вместе с тем следует раскрыть отдельные особенности их проявления на современном этапе, учесть эти особенности в теории бюджетного планирования. Исходя из принципов планирования в целом, опираясь на практический опыт разработки бюджетов в настоящий период, а также руководствуясь Бюджетным Кодексом РФ, основными принципами бюджетного планирования являются следующие: самостоятельность, научность, гласность. Самостоятельность бюджетного планирования по уровням бюджетной системы в первую очередь предусматривает законодательно утвержденное право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно разрабатывать бюджеты на подведомственных территориях. При этом основой для самостоятельного планирования должны являться законодательно закрепленные источники доходов бюджетов и регулирующие доходы бюджетов с соответствующим законодательным закреплением полномочий по формированию доходов бюджетов на каждом уровне бюджетной системы. Самостоятельность бюджетного планирования означает право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направление расходов средств бюджетов и источники финансирования дефицитов бюджетов. В то же время в процессе бюджетного планирования самостоятельность исключает компенсацию дополнительных расходов за счет бюджетов других уровней бюджетной системы.
Научность бюджетного планирования предусматривает непрерывность бюджетного планирования, реальность и стабильность бюджетов, сбалансированность бюджетов, использование научно обоснованных норм и нормативов.
Основные положении, характеризующие научность бюджетного планирования, в разные периоды становления рыночных отношения в нашей стране в той или иной степени реализовывались, но недостаточно в полной мере. Так, фактически не обеспечивалось такое положение научности бюджетного планирование, как непрерывность. Это было связано с отсутствием прогнозирования бюджетов на более длительный период, чем один год. Реальность и стабильность бюджетов подрывалась проблемами, возникавшими в экономической жизни страны. Это проблемы как внешнего, так и внутреннего характера. Падение производства, рост инфляции, огромный государственный долг, несовершенство налоговой системы приводили к составлению в большинстве случаев нереальных бюджетов на всех уровнях бюджетной системы с большим дефицитом. Это приводило к частым корректировкам бюджетных показателей, введению механизма секвестра расходов, несоблюдению бюджетного периода, т.е. нестабильности бюджетов.
На стабильность бюджетов оказывало свое отрицательное влияние существовавшее перераспределение средств посредствам постоянно меняющихся нормативов бюджетного регулирования. Нормативы отчислений от регулирующих налогов и доходов устанавливались в зависимости от складывавшихся условий – то в пользу центра, то в пользу регионов.
Во многих случаях научность бюджетного планирования ослаблялась недостаточно широким применением научно обоснованных норм и нормативов, отсутствием совершенных методик и др. В целом отсутствие сбалансированных бюджетов объяснялось оторванностью от реального состояния экономики страны.
Таким образом, при всей емкости понятия научности бюджетного планирования главным ее критерием является разработка бюджетов в соответствии с объективными экономическими законами, реальными условиями состояния экономики, целями и задачами государства на соответствующих этапах его развития.
Принцип гласности бюджетного планирования входит в число основных и предусматривает полную открытость для общества и средств массовой информации хода рассмотрения и принятие решений по проектам бюджетов, включая вопросы, имеющие разногласия внутри законодательного органа государственной власти или между законодательным и исполнительным органами государственной власти. Утверждение проекта секретных статей предусматривается только в составе федерального бюджета.
В процессе планирования приходится решать проблемы, различающиеся по степени взаимосвязи между явлениями и процессами, между причинами и следствиями. Условно можно выделить четыре класса проблем:
1) стандартные (хорошо структурированные);
2) структурированные;
3) слабо структурированные;
4) неструктурированные.
К структурированным проблемам планирования относятся проблемы, заключающиеся в том, что изменение факторных признаков ведет не к однозначному изменению результативного признака, а к изменению с учетом его поправки, корреляции. В данном случае изменение факторных признаков ведет к изменению результата в пределах определенного интервала.
Слабо структурированные проблемы – это проблемы планирования, возникающие, когда результативный признак зависит от многих факторных признаков и его изменение колеблется в широком интервале. И, наконец , неструктурированные проблемы возникают когда в процессе планирования причинно следственная связь «фактор – результат» устанавливается на основе логического анализа, так как изменение результативного признака трудно предсказуемо (к примеру, планирование соотношение курсов доллара и рубля на определенный период и др.)
Как следствие, в условиях многоструктурности решаемых проблем в планировании, в том числе бюджетном планировании, применяется методология, включающая несколько методов разработки планов, программ и прогнозов.
Одним из них является балансовый метод. Суть его заключается в достижении баланса между взаимосвязанными показателями плана, обеспечение их увязки и согласованности. Это достаточно эффективный метод планирования, он позволяет устанавливать и планировать направления движения финансовых потоков, т.е. источники и направления расходования бюджетных средств во взаимосвязи.
Нормативный метод. Он находит широкое применение в планировании и базируется на определении и использовании системы норм и нормативов. В самом определении понятия «норма», как научно обоснованной меры общественно необходимых затрат ресурса на единицу потребления, заложено важное преимущество нормативного метода – установление в процессе планирования четкой зависимости между расходуемыми ресурсами и ожидаемыми результатами. В бюджетном планировании это особенно важно.
В настоящее время в бюджетном планировании начинают использовать социальные стандарты на душу населения, индексы бюджетных расходов, налоговый потенциал. Все это нормативный метод бюджетного планирования в разных форматах проявления.
Метод системного анализа и синтеза в планировании основывается на разделении, расчленении экономических систем на составные части, определении в них главных проблем перспективного развития, выявлении и учете положительных и негативных факторов в тех или иных составных частях системы.
Экономико-математические методы и модели. Сферой их применения является планирование в условиях стандартных и структурированных проблем. Экономико-математические методы основываются на применении математических приемов при анализе экономических систем, оценки финансового потенциала и т.д. Экономико-математические модели в процессе перспективного планирования могут отрабатываться для системы национальных счетов, моделирования финансовых ресурсов, затрат и т.п. Их применение значительно повышает эффективность планирования.
Следует отметить, что данные методы являются основополагающими в бюджетном планировании, они действуют в различных экономических системах. Но в целях развития теории и практики бюджетного планирования, требуется использовать такие методы, как перманентный, вариантный, резервирования, программно-целевой. Необходимость использования этих методов подтверждает практика бюджетного планирования последних лет.
Перманентный метод предполагает среднесрочное бюджетное планирование и взаимосвязь бюджетов во времени по доходным и расходным показателям. Перманентность в бюджетном планировании – это гарантия бюджетной стабильности.
Что касается вариантного метода, то бюджет любого уровня должен составляться в двух вариантах. Это необходимо для защиты бюджетов от изменения мировых цен на российские экспортные товары и от изменений в экономики внутри страны.
Функции государства будут реализованы максимально только в том случае, если они подкрепляются необходимыми бюджетными средствами. Чтобы сохранить такую ситуацию, исключить негативные последствия в экономике, влияющие на бюджетное финансирование, необходимо создавать на всех уровнях бюджетной системы бюджетные резервы.
Бюджетные резервы, обеспечивают гарантированное получение бюджетных средств хотя бы в минимальном объеме и частично защищают от роста налоговой нагрузки.