Все это свидетельствует о том, что госсектор как специфический объект управления в экономике не выделен. Такой подход законодательно закреплен в Законе о Федеральном бюджете и Законе о бюджетной классификации, так как ни один из видов бюджетной классификации не позволяет определить долю бюджетных средств, направляемую централизованно на нужды госсектора.
Характер взаимодействия государства и госпредприятий в настоящее время соответствует характеру взаимодействия его с частными предприятиями. В то же время значительная часть госпредприятий еще в течение длительного времени будет нуждаться в помощи государства, и в этой связи необходимо его вмешательство по определенным правилам в их деятельность. Очевидно, что методы управления государственными унитарными предприятиями и корпорациями с преобладающей голосующей долей государства должны быть различными. Особое внимание, на наш взгляд, следует уделить вопросам создания и функционирования холдингов и финансово-промышленных групп под контролем государства как наиболее перспективных и жизнеспособных структур, деятельность которых позволит обеспечить и поддержать устойчивый экономический рост.
Одно из перспективных направлений развития госсектора – создание вертикально-интегрированных структур, в которых головная организация находится под контролем государства. Поскольку для таких структур нет законодательного запрещения формировать сеть дочерних обществ, контролируемых частным капиталом, это повсеместно осуществляется на практике. По мнению ряда экономистов, преобладающее участие государства в головной организации достаточно для того, чтобы компания в целом осталась под государственным контролем. Однако мы считаем, что в подобных структурах, несмотря на формальное соответствие законодательству, возникает естественный конфликт интересов, порождающий целую серию легальных и полулегальных схем увода корпорации из-под государственного контроля. Поэтому, на наш взгляд, такой симбиоз непродуктивен и от него (в случае целесообразности оставления корпорации под государственным контролем) следовало бы отказаться.
В нормативных документах, отражающих в той или иной мере вопросы управления госсектором, в качестве основного инструмента регулирования его состава и структуры рассматривается приватизация. При этом предполагается, как само собой разумеющееся, что госсектор в его теперешнем виде по-прежнему следует сокращать, оставляя за государством лишь ключевые предприятия (с точки зрения обороны, социальной политики и т.д.). Оптимизация состава и структуры госсектора представляет одну из важнейших задач, и вопрос определения его размеров и соотношения внутренних компонентов – центральный. Приватизация – это только один из способов изменения масштабов госсектора. Альтернативой является национализация, т.е. выкуп государством предприятий или пакетов акций у частных владельцев. По ряду объективных причин данный метод сейчас не используется, однако его применение принципиально возможно и в ряде случаев теоретически оправдано. Можно напомнить и о таком способе количественного изменения госсектора, как создание и (или) преобразование (ликвидация, слияние, поглощение, присоединение) госпредприятий.
Встроенным блоком механизма управления объектами госсектора должен стать механизм, позволяющий избегать субъективизма при принятии решения о приватизации, национализации, реструктуризации, ликвидации конкретного объекта. Это необходимо для того, чтобы сохранить стратегически важные объекты в составе госсектора и избежать опасности оставить их без гарантий бюджетной финансовой подпитки.
Структурную политику по регулированию размеров и состава госсектора необходимо, на наш взгляд, увязывать с бюджетными приоритетами. В процессе перераспределения ресурсов государства при формировании бюджета на следующий год нужно учитывать цели и приоритеты развития и реструктуризации госсектора. В план его развития следует включать как реструктуризацию неэффективных сегментов, так и поддержку со стороны государства определенных видов деятельности. Очевидно, что все эти ресурсные потоки должны быть отражены в соответствующих разделах бюджета. В том случае, если государство берет на себя риск освоения новых сегментов реального сектора, в бюджете необходимо определить размер государственных инвестиций, выделяемых на эти цели. В такой ситуации механизм регулирования госсектора частично должен смыкаться с механизмом формирования и реализации федеральных целевых программ.
Как специфический объект регулирования госсектор не обозначен в бюджетной классификации ни в части доходов, ни в части расходов. В классификации доходов в рубрике “неналоговые доходы” выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, что не дает возможности отделить госсобственность от муниципальной и определить доходы непосредственно от госсектора. По отдельным видам налогов также нет соответствующей разбивки.
Представляется, что такая разбивка в бюджете, позволяющая оценить масштабы участия госсектора в формировании его доходов, целесообразна и ввести ее несложно. Сопоставление данных о доле госсектора в величине доходов бюджета с соответствующими данными Госкомстата РФ о налоговых и неналоговых отчислениях от предприятий госсектора позволило бы оценить степень достоверности и реализуемости бюджетных показателей по госсектору.
Все имеющиеся в Бюджетном кодексе РФ виды расходных классификаций госбюджета (функциональная, экономическая и ведомственная) также не содержат распределения ресурсов по формам собственности, и на основе существующих методик невозможно оценить средства, направляемые непосредственно в госсектор. Можно лишь составить частичное представление на основе анализа статей бюджетной классификации.
Так, при рассмотрении функциональной классификации становится очевидным, что ни одна из расходных статей (даже таких, как государственное и местное самоуправление или национальная оборона) не может быть полностью отнесена к госсектору, а методики определения его доли внутри статей функциональной классификации пока не существует.
Экономическая классификация также не дает оснований для отнесения хотя бы отдельных ее статей только к госсектору. Перечень прямых получателей бюджетных средств хотя и состоит из государственных организаций, однако дальнейшее распределение этих ресурсов предполагает участие в процессе исполнения бюджета предприятий и других форм собственности.
Мы считаем, что для целей выделения доли госсектора в общей величине бюджетных расходов необходимо ввести соответствующие дополнения в бюджетную классификацию, что позволит оценить “планируемые” расходы государства в госсектор на текущий бюджетный год. При сопоставлении бюджетных параметров со статистическими данными можно оценить степень выполнения бюджетных назначений.
Средства, выделяемые из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ, также распределяются в определенных пропорциях между госсектором и предприятиями иных форм собственности. Перечень таких программ приводится в приложении к федеральному бюджету. В его рамках устанавливаются государственный заказчик и требуемый объем финансирования. Чтобы определить участие предприятий госсектора в освоении средств, отпущенных на выполнение федеральных целевых программ, необходимо, на наш взгляд, организовать учет состава соискателей и исполнителей соответствующих работ с выделением государственных исполнителей и указанием размера и доли освоенных ими средств.
Отдельно следует остановиться на анализе 178 статьи Бюджетного кодекса РФ. Она законодательно регламентирует необходимость разработки плана развития государственного и муниципального секторов экономики, подразумевая под госсектором только государственные унитарные предприятия. Это оправдано с точки зрения сущности планирования, поскольку устанавливать плановые задания субъектам рыночной экономики, в которых государство имеет имущественные права, представляется нецелесообразным. По нашему мнению, необходимо продолжить разработки в данном направлении. Их результатом могла бы стать сбалансированная система плановых показателей развития госсектора. Создание такой системы и накопление в соответствии с ней массива информации, отражающей размеры, эффективность и тенденции развития госсектора, должны послужить основой формирования стратегии его бюджетного регулирования.
Выбор из имеющегося перечня методов бюджетного регулирования госсектора определяется на стыке потребностей и возможностей развития. При определении размеров, направлений, конкретных объектов и механизмов бюджетного финансирования госсектора нужно принимать во внимание его возможности в процессе создания и увеличения ВВП. В этой связи представляется необходимым разработать систему государственных приоритетов в распределении ресурсов между государственным и частным (смешанным) секторами экономики и внутри собственно госсектора.
С точки зрения общества в целом максимальный эффект от использования бюджетных средств возможен при финансировании производства так называемых чистых общественных благ (национальная оборона, инфраструктура, СМИ и т.д.) предприятиями госсектора. В отношении финансирования производства “смешанных” общественных благ (здравоохранение, образование, водоснабжение, канализация и т.д.) в рамках госсектора можно, на наш взгляд, поставить вопрос о его постепенном уменьшении. Что касается участия государства в финансировании производства “частных” благ предприятиями госсектора, то, как нам представляется, его целесообразность оправдана только при наличии изъянов рынка, что, однако, далеко не всегда является абсолютным критерием.