В качестве основных приоритетов расходов федерального бюджета в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации на 2010-2012 годы определены: финансовое обеспечение пенсионной реформы; безусловное выполнение социальных обязательств государства с одновременным повышением адресности социальной помощи; формирование заделов на будущее (прежде всего, путем реализации приоритетных национальных проектов, поддержки жилищного строительства, повышения качества услуг образования и здравоохранения); стимулирование прогрессивных структурных сдвигов в экономике; реализация мер, направленных на стабилизацию ситуации на рынке труда; финансовое обеспечение модернизации армии; выполнения принятых Российской Федерацией международных обязательств, в том числе - по проведению крупных международных мероприятий.
Формирование расходов федерального бюджета с учетом задачи поэтапной адаптации бюджетной системы к сокращению бюджетных расходов в %% к ВВП осуществлялось на основе следующих подходов:
1. выделение расходных обязательств Российской Федерации, обусловленных действующим законодательством или международными соглашениями и подлежащих исполнению в полном объеме (публичных и приравненных к ним расходных обязательств), основными из которых являются:
1.1. обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации;
1.2. пенсионное обеспечение военнослужащих и приравненных к ним лиц;
1.3. социальные пособия и компенсации (федеральные мандаты) с их индексаций исходя из прогнозного уровня инфляции в 2010, 2011 и 2012 годах;
1.4. сохранение объема стипендиального фонда для обучающихся в федеральных учебных заведениях на уровне 2009 года;
1.5. финансовое обеспечение судебной системы;
1.6. обслуживание государственного долга Российской Федерации;
1.7. выполнение международных и налоговых обязательств федеральных бюджетных учреждений, выступающих в договорных отношениях от имени Российской Федерации;
1.8. предоставление субвенций субъектам Российской Федерации на выполнение "делегированных" полномочий;
2. выделение бюджетных ассигнований на реализацию приоритетных направлений государственной политики (мероприятий), основными из которых являются:
2.1. обеспечение федеральных обязательств по оплате труда (денежному довольствию, денежному вознаграждению, денежному содержанию, заработной плате) военнослужащих и приравненных к ним лиц, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, включая судей Российской Федерации, федеральных государственных гражданских служащих, прокурорских работников и следователей, работников федеральных бюджетных учреждений с сохранением действующих в текущем году условий оплаты труда указанных работников;
2.2. обеспечение обороноспособности, безопасности и правоохранительной деятельности;
2.3. реализация приоритетных национальных проектов "Здоровье" и "Образование";
2.4. поддержка высокотехнологичных отраслей и научно-технических инноваций;
2.5. развитие транспортной системы;
2.6. поддержка агропромышленного комплекса и развитие села;
2.7. обеспечение жильем, в том числе обеспечение жильем военнослужащих;
2.8. подготовка особо значимых международных мероприятий (проведение XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г.Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г.Казани, саммита АТЭС во г.Владивосток в 2012 году);
2.9. предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и межбюджетных субсидий социального характера, в том числе на реализацию региональных программ, предусматривающих дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации;
3. определение объемов бюджетных ассигнований на исполнение других расходных обязательств с уточнением сроков решения поставленных задач, концентрации ресурсов на наиболее значимых мероприятиях и объектах, оптимизации расходов на обеспечение деятельности органов государственной власти и федеральных бюджетных учреждений с учетом отраслевых особенностей, повышение эффективности средств, направляемых на поддержку реального сектора экономики, отказа от непервоочередных расходов.
В условиях адаптации федерального бюджета к сокращению бюджетных доходов прогнозируются существенные изменения в функциональной структуре расходов федерального бюджета (таблица 2.14):
Раздел "Межбюджетные трансферты" сохраняет первое место по объему расходов и его доля в общем объеме расходов возрастет за счет роста трансфертов Пенсионному фонду (при сокращении субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации).
Доля расходов по разделу "Общегосударственные вопросы" возрастает, в основном за счет увеличения расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации (101,5 млрд.рублей), бюджетных ассигнований на обеспечение судебной системы (0,6 млрд.рублей), на имущественный взнос в госкорпорацию "Олимпстрой" (102,0 млрд.рублей).
Увеличится доля расходов на обеспечение обороны, безопасности и правоохранительной деятельности - сферах, полностью отнесенных к ведению Российской Федерации.
Одновременно планируется значительное сокращение объема и доли расходов на национальную экономику, что обусловлено сокращением бюджетных ассигнований, предусмотренных на 2009 год в рамках антикризисных мер, а также оптимизацией расходов на реализацию ФЦП и субсидирование экономики.
Доля расходов по другим разделам остается незначительной, поскольку в соответствующих сферах основные полномочия осуществляются региональными и местными органами власти. Снижение доли расходов на образование, здравоохранение и культуру в основном обусловлено сокращением расходов на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений (за исключением оплаты труда) и на реализацию ФЦП.
Во всех случаях, несмотря на стабилизацию или, в ряде случаев, сокращение расходов по сравнению с 2009 годом, в соответствующих отраслях обеспечивается выполнение социальных обязательств Российской Федерации, оплата труда работникам федеральных бюджетных учреждений, реализация приоритетных национальных проектов и других мероприятий, необходимых для реализации государственной политики.
При этом, по сравнению с 2008 годом в 2010 году наблюдается значительный рост расходов федерального бюджета по всем разделам классификации расходов в номинальном выражении (приложение N 6*).
Необходимо учитывать, что одним из инструментов реализации федеральной политики являются межбюджетные трансферты другим бюджетам бюджетной системы (приложение N 7*).
С учетом межбюджетных трансфертов наиболее крупным и быстро растущим направлением расходов федерального бюджета становится социальная политика (27,3% от общего объема расходов в 2008 году и 32,0% в 2010 году).
Наибольший объем бюджетных ассигнований на 2010 год предусматривается на межбюджетные трансферты и на оказание услуг бюджетными учреждениями и выполнение функций государственными органами (таблица 2.15).
Пояснения к формированию бюджетных ассигнований по разделам и подразделам классификации расходов федерального бюджета на 2010 год приведены в соответствующих разделах настоящей записки.
Сегодня основные доходы федерального бюджета остаются опасно низкими, а расходы продолжают расти. Важная часть федерального бюджета – производство и экспорт энергоносителей переживает снижение спроса в следствии мирового экономического кризиса.
Дефицит бюджета в 2010 году может увеличиться с 6,8 до 7,2% ВВП. Эксперты объясняют такие тревожные заявления ведомства Кудрина реальным ухудшением государственного финансирования в 2010 году, а также ухудшениями на рынке труда.
«В целом мы ожидаем снижение доходов бюджета по сравнению с запланированными в законе о бюджете на 38 миллиардов рублей и рост расходов на 128 миллиардов рублей», – сообщила Нестеренко. Она отметила, что такой рост расходов связан, в частности, с ожидаемым увеличением дефицита Пенсионного фонда РФ, которое может произойти из-за изменения объема фонда оплаты труда. «Если мы допустим рост расходов на 128 миллиардов рублей и не найдем доходов, то дефицит может составить 7,2% ВВП. Это не очень хороший показатель», – пояснила ситуацию замминистра. Она отметила, что задача Минфина – «удержаться по объему дефицита в параметрах бюджета (6,8% ВВП), не выходить в парламент с предложением увеличить дефицит».
Чтобы не усугублять рост бюджетных расходов, Минфин рекомендует правительству не увеличивать расходные обязательства до следующего уточнения макроэкономического прогноза. В частности, министерство предлагает отложить принятие решения о расходовании 100 млрд. руб. на докапитализацию банков через механизм ОФЗ (облигации федерального займа), а также не принимать решение по расходованию 22 млрд. руб. в рамках антикризисных мероприятий. Нестеренко напомнила, что в целом на текущий год на эти цели предусмотрено 175 млрд. руб. И почти по всему объему этих средств уже приняты решения об их расходовании, за исключением 22 млрд. руб.
Замначальника аналитического департамента «Арбат Капитала» Алексей Павлов говорит, что теоретически можно предположить, будто такое нагнетание ситуации вокруг дефицита бюджета – это на самом деле лишь «защитная реакция» Минфина на «давление, которое произойдет в связи с ростом реальных цен на нефть в отличие от заложенной в проекте бюджета». Это – своего рода запугивание, чтобы сэкономить хотя бы те 100 млрд. руб., которые требуются на докапитализацию банков, и 22 млрд. руб., необходимые на антикризисные мероприятия. «Кудрин – консерватор, который старается очень жестко охранять бюджет от всяческих непредвиденных расходов», – полагает Павлов. Но на самом деле, говорит Павлов, с разумной точки зрения такие заявления Минфина все-таки сложно объяснить. «Пенсионный фонд должен достаточно неплохо просчитываться. Какие могут быть внезапные изменения: у нас внезапно появился миллион пенсионеров? Я могу понять, что случились какие-то непредвиденные расходы, но почему они столь серьезные – непонятно».