Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.
В соответствии с Конституцией РФ законодательные акты некоторых субъектов Федерации регулируют не только государственную службу в этих субъектах, но одновременно и муниципальную, что следует считать не совсем оправданным.
Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[5] в силу конституционных положений совершенно обоснованно не включает муниципальную службу в систему государственной гражданской службы. Согласно ст. 2 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации»[6] правовое регулирование государственной гражданской службы и муниципальной службы осуществляется раздельно.
Вместе с тем органы местного самоуправления являются органами власти, решениями которых население соответствующих муниципальных образований руководствуется точно так же, как и положениями федеральных законов и законов субъектов Федерации. Таким образом, хотя органы местного самоуправления организационно и отделены от органов государственной власти, функционально они с ними связаны самым непосредственным образом. По этой причине государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.
Статьей 7 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляются общие принципы законодательного регулирования гражданской и муниципальной службы.
Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов – государственных и муниципальных объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основных прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения правоограничений и паритета компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская и муниципальная службы являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющие общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства.
Правовая регламентация аттестации муниципальных служащих осуществляется с помощью системы нормативных актов, решений по этим вопросам органов местного самоуправления.
Аттестацию как правовое понятие можно рассматривать в нескольких аспектах: как правовой институт, как систему правоотношений. Правовая регламентация аттестации осуществляется с помощью системы нормативных правовых актов.
Правоотношения возникают между различными субъектами: между служащими и руководителем соответствующего органа (кадровой службой), между руководителем и аттестационной комиссией. Рассматриваемые правоотношения можно разделить по характеру норм на материальные и процессуальные.
Российские нормативные правовые акты, посвященные аттестации, имеют строго целевое назначение и действуют только в отношении отдельных категорий работников.
Вопросам аттестации посвящено более 30-ти нормативных правовых актов. Из них около 20-ти непосредственно регулируют аттестацию работников. При этом обращает на себя внимание разобщенность нормативных актов по аттестации, их принятие отдельными ведомствами при отсутствии единых подходов в решении принципиальных положений, затрагивающих интересы работников.
Аттестация как обязательный способ проверки соответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе предусмотрена федеральными нормативными актами для многих категорий работников, в частности, государственных и муниципальных служащих, педагогических и руководящих работников государственных и муниципальных образовательных учреждений, руководителей федеральных государственных унитарных предприятий, научных работников, спасателей, работников, занятых на опасных производственных объектах, и др.
При изучении нормативных правовых актов об аттестации обращает на себя внимание их непохожесть друг на друга по процедуре ее проведения: указываются различные сроки (периодичность), виды, порядок проведения аттестации, порядок формирования и состав аттестационных комиссий и т.д.
Действующие российские акты в основном ведомственные (отраслевые), и рассчитаны только на определенные категории работников, да к тому же порой одни и те же вопросы решают по-разному.
Различные подходы в решении одних и тех же ситуаций порождают трудовые споры. Например, в большинстве нормативных актов вопрос об аттестации членов аттестационных комиссий не нашел разрешения, хотя совершенно очевидно, что проверять знание и навыки других может только тот работник, который сам подтвердил свое профессиональное мастерство. В отдельных актах данная проблема решена, но варианты решений различны. Так, при аттестации государственных служащих органов исполнительной власти предусмотрено: «при аттестации работника, являющегося членом аттестационной комиссии, аттестуемый в голосовании не участвует»[7].
Данный вариант представляется совершенно неприемлемым, хотя бы по одной причине: если члена комиссии не аттестуют, видимо, можно поставить под сомнение результаты работы комиссии, в состав которой он входил. А вот при аттестации служащих учреждений, организаций, находящихся на бюджетном финансировании, предусмотрено что «аттестация членов аттестационной комиссии проводится на общих основаниях»[8], т.е. формулировка фактически аналогичная, что и в предыдущем примере. Наиболее удачное решение можно найти в положении об аттестации работников опасных производственных объектов: «лица, входящие в состав аттестационной комиссии, обязаны пройти аттестацию в соответствии с порядком, установленным настоящим Положением, и иметь удостоверение о прохождении аттестации»[9].
Говоря о месте аттестации в российском праве, следует отметить ее межотраслевой характер. Институт аттестации не включен ни в одну из традиционных отраслей права, хотя его отдельные нормы нашли свое отражение в нескольких отраслях и прежде всего – в трудовом праве.
В Трудовом кодексе Российской Федерации[10] об аттестации работников говорится в ряде статей. В статье 81 «Расторжение трудового договора по инициативе работодателя» определено, что трудовой договор может быть расторгнут работодателем в случае несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. В указанной статье также сказано, что порядок проведения аттестации устанавливается трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, локальными нормативными актами, принимаемыми с учетом мнения представительного органа работников.
В законодательстве регламентирован порядок аттестации различных категорий служащих на основе нормативных актов, посвященных аттестации государственных и муниципальных служащих.
Законодательством установлено, что государственная (муниципальная) служба – это профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов, органов местного самоуправления. Для этого при приеме на службу к гражданам предъявляются определенные квалификационные требования, а для служащих установлена обязанность «поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей». Именно уровень квалификации служащих и соответствие их занимаемым должностям определяется при проведении аттестации. Таким образом, если служащий уклоняется от участия в аттестации (т.е. не выполняет возложенных на него обязанностей), он может быть (при наличии всех признаков дисциплинарного проступка) привлечен к дисциплинарной ответственности. Поскольку аттестация как обязанность связана с ограничением права на труд служащего, то в соответствии с Конституцией РФ она предусмотрена федеральными законами.
Для служащего аттестация – это не только обязанность, но и способ реализации права на продвижение по службе при наличии возможностей (вакантная должность, получение дополнительного образования и т.д.), а также права на надбавку за квалификационный разряд в случае его присвоения. Для служащего аттестация - это и гарантия при увольнении. Исходя из смысла законодательства руководитель соответствующего органа не вправе уволить служащего по несоответствию занимаемой должности без проведения аттестации.
В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» этим вопросам полностью посвящена ст. 48 «Аттестация гражданских служащих». О внеочередной аттестации гражданских служащих сказано в ст. 31. В ст. 37, посвященной расторжению служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, говорится о возможности расторжения служебного контракта и увольнении служащего вследствие его недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Организация и обеспечение проведения аттестации гражданских служащих называется в ст. 44 одним из направлений кадровой работы. В ст. 47 определено, что положения должностного регламента учитываются при проведении аттестации гражданского служащего. Оценка результатов профессиональной служебной деятельности гражданских служащих посредством проведения аттестации называется одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы (ст. 60). Результаты аттестации гражданского служащего могут быть основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку (ст. 62).