ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОСТОЯНИЕ РЕГИОНОВ РОССИИ (стр. 5 из 6)

В 2002 г. около 20% субъектов РФ имели душевой ВРП выше среднего по стране (с корректировкой на стоимость жизни в регионах). По сравнению с 1997 г. их стало меньше, сокращение во многом объясняется усилившимся разрывом между средним и медианным значениями ВРП из-за ускоренного роста показателей Москвы и автономных округов Тюменской области. Кроме того, ВРП по автономным округам рассчитывается только с 2000 г. В число лидеров по-прежнему входят только федеральные города и экспортно-ресурсные субъекты РФ. Почти 2/3 регионов имели душевый ВРП ниже среднероссийского (нижняя граница этой группы - 1/2 среднероссийского ВРП), а более 15% относились к группе явных аутсайдеров (Карта 2. Отношение скорректированного душевого ВРП за 2002 г. к среднему по РФ). Последняя группа представлена слаборазвитыми республиками и автономными округами, а также наиболее депрессивными регионами импортозамещения, не включенными в глобальные экономические связи. При гигантских различиях "богатых" и "бедных" субъектов РФ, их все же меньшинство, а доминирует плотная срединная группа, включающая 2/3 регионов страны, она остается устойчивой весь переходный период.

Если сопоставить не число регионов с разным уровнем ВРП, а долю живущего в них населения, то соотношение будет несколько лучшим: четверть населения России живет в относительно благополучных субъектах РФ, более 2/3 - в регионах срединной группы, и только 7% - в слабейших субъектах РФ с душевыми показателями ВРП в 2-7 раз ниже среднероссийских (рис. 7).

Рис. 7. Доля населения, проживающего в субъектах РФ с разным уровнем душевого ВРП в 2002 г. (среднее по РФ=1)

Однако душевой ВРП не отражает реального потребления домохозяйств, т.к. значительная часть регионального продукта перераспределяется государством. Именно поэтому в статистических сборниках отсутствуют душевые показатели ВРП нефтегазовых автономных округов Тюменской области - они не отличаются от Люксембурга и Швейцарии, если сравнивать в долларах США по паритету покупательной способности. Для оценки более корректно сопоставлять ту часть ВРП, которая реально потребляется населением региона, т.е. душевые показатели фактического конечного потребления домохозяйств в системе национальных счетов. Этот показатель также имеет свои недостатки, не учитывая потребление жителей за пределами своего региона и приписывая москвичам потребление всех приезжающих в столицу, но в большинстве регионов он относительно пригоден для сопоставлений.

Душевое конечное потребление домохозяйств не так сильно дифференцировано по регионам: с учетом стоимости жизни различия между средними показателями пяти самых "богатых" и самых "бедных" субъектов РФ составляли в 2002 г. 3 раза, в то время как по ВРП - 6 раз. Перераспределение государством произведенного продукта приводит к тому, что в Тюменской области потребляется домохозяйствами только 21% ВРП, а в наименее развитых регионах потребление домохозяйств близко или даже превышает душевой ВРП (Тыва и большинстве республик Северного Кавказа - 95-123%).

Проведенные расчеты позволяют более точно оценить уровень экономических различий между субъектами РФ, но при этом вновь и вновь подтверждают главный вывод - неравенство чрезвычайно велико и оно усиливается. Как показал опыт 1990-х годов, неспособность государства обеспечить минимально небходимые стандарты потребления во всех регионах страны приводит к росту социальной напряженности, это подтвердила и монетизация льгот 2005 года. Но в политике выравнивания есть и "обратная сторона медали": поляризация регионального развития обусловлена объективными факторами и приобрела устойчивый характер, для снижения региональных диспропорций требуются огромные объемы перераспределения финансовых ресурсов, а перераспределение в таких масштабах замедляет экономический рост.

8. Бюджетная политика выравнивания

Следствием усилившегося экономического неравенства в переходный период стал рост региональных различий в уровне жизни, состоянии рынка труда, доступности основных услуг. Необходимость выравнивания развития субъектов РФ очевидна, но эта задача требует выработки приоритетных направлений и эффективных механизмов перераспределения финансовых ресурсов в системе межбюджетных отношений. Федеральные власти предпочли наиболее простой механизм - все большую централизацию ресурсов и масштабное перераспределение, чтобы быстрее сократить неравенство и сгладить накопившиеся противоречия в межбюджетных отношениях. Концентрация бюджетных ресурсов на федеральном уровне стала дополнением политической централизации. Социальные последствия такой политики весьма противоречивы.

Централизация финансовых ресурсов сопровождалась ростом объемов перераспределения: если в 1999 г. финансовая помощь бюджетам других уровней составляла 9,3% расходов федерального бюджета, то уже в 2001 г. - 18,5%, а объем помощи вырос более чем вдвое. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах консолидированных региональных бюджетов увеличилась за 1999-2003 гг. почти вдвое - с 10% до 19%.

Рис. 8. Доля финансовой помощи из федерального бюджета в 1994-2004 гг., в % от ВВР(Источник: Центр фискальной политики)

Для более детального знакомства с темой межбюджетных отношений центра и регионов РФ мы рекомендуем посетить сайт Центра фискальной политики (www.fpcenter.ru). По данным Центра фискальной политики, максимальное перераспределение отмечалось в 2002 г., когда федеральным властям пришлось перечислять в регионы дополнительные средства после принятия решения о повышении заработной платы бюджетникам (рис. 8). Эти перечисления были сопоставимыми с выплатами из основных фондов, созданных для межбюджетного выравнивания - Фонда финансовой поддержки регионов и Фонда компенсаций. Судя по всему, аналогичный "бум" дополнительных перечислений произойдет и в 2005 г., поскольку федеральный закон о монетизации льгот был плохо подготовлен, и центру пришлось в пожарном порядке выделять регионам недостающие средства на выплаты льготникам.

Концентрируя все большую долю доходов, федеральный центр стал намного больше перераспределять, поэтому по расходам пропорции между федеральным и субнациональными (региональными и местными) бюджетами остались на прежнем уровне 50:50. Но централизация доходов и полномочий по принятию решений ведет к снижению бюджетной автономии регионов. По расчетам В. Климанова и А. Лаврова, уже в 2001 г. поступления от так называемых "собственных" налогов покрывали менее 40% расходов региональных бюджетов и лишь 13% расходов местных бюджетов.

Рис. 9. Рейтинг субъектов РФ по уровню душевой бюджетной обеспеченности относительно среднероссийского (равен 1)
(Источник: Центр фискальной политики)

Основной инструмент выравнивания - Фонд финансовой поддержки регионов. Трансферты из этого Фонда в 2004 г. получали 69 регионов (78% субъектов РФ). Остальные 20 субъектов, не получающих трансферты из ФФПР, обычно называют регионами-"донорами". Они имеют очень разную бюджетную обеспеченность: в нефтегазодобывающих автономных округах - в 3-7 раз выше среднероссийской, в Москве - более чем в 2 раза, в Татарстане - в 1,7 раза, а в остальных регионах превышение невелико (рис. 9). В 1990-е годы "доноров" было меньше - 10-12 субъектов РФ, но в последние годы, благодаря росту цен на нефть и объемов ее добычи, таких регионов стало почти вдвое больше (реально "доноров" больше 30, если считать таковыми регионы с положительным балансом всех перечисленных налогов из региона в федеральный бюджет и обратных финансовых поступлений из центра в регион).

На другом полюсе - более 20 беднейших субъектов РФ, в которых трансферты ФФПР и другие виды федеральной финансовой помощи составляют от половины до 90% доходов консолидированного бюджета региона. Среди них республики Северного Кавказа и юга Сибири, слаборазвитые автономные округа востока страны, Камчатская, Ивановская области, Алтайский край (рис. 8).

В качестве аргументов в пользу централизации обычно называют следующие: необходимость концентрации ресурсов в центре для более быстрого реформирования налоговой системы и последующего снижения налогового бремени, уменьшение неэффективных расходов региональных и местных властей, пользующихся отсутствием контроля со стороны неразвитого гражданского общества в регионах. Но есть и серьезные основания для критической оценки политики централизации, усиливающей иждивенчество и пассивность региональных и местных властей, в том числе в реализации социальных программ.

Все более очевидно, что разумный предел централизации перейден. Контроль центра без региональной и муниципальной бюджетной автономии не может решить большинство проблем бюджетного федерализма в столь большой и разнообразной стране как Россия. Если федеральные власти и дальше будут основными контролерами действий региональных и местных властей, а граждане, платящие налоги - по-прежнему оставаться в стороне, не влияя на деятельность избранных органов власти и местного самоуправления, гражданское общество и не возникнет. Существующее положение воспроизводит иждивенчество, не создает стимулов активизации деятельности региональных и местных властей по улучшению институциональных условий для экономического роста и реализации ответственной социальной политики. Предстоящая реформа межбюджетных отношений направлена на решение именно этих проблем, но пока у специалистов остается много вопросов по поводу сбалансированности расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы, особенно на уровне местного самоуправления.