Если опираться на динамические теории размещения предприятий, прежде всего на обозначаемую в их рамках диффузию нововведений, «адаптационная» модель региональной политики на практике означает стимулирование экономического развития в тех регионах, которые будут диффузией нововведений затронуты в первую очередь, или по крайней мере в тех регионах, которые ей вообще могут быть затронуты.
Региональная политика должна быть направлена на реализацию таких целей, которые не могут быть достигнуты автоматически в результате действия рыночных механизмов.
Глобальной целью региональной политики является достижение более эффективного и (или) более равномерного распределения экономической активности на территории страны. Эта формулировка характеризует две стороны регионального социально-экономического развития:
- экономическую активность, которая требует экономики рационального распределения производства в пространстве и использования производственного потенциала каждого региона в целях общенационального благосостояния;
- социальную справедливость, т. е. такое пространственное распределение экономической деятельности, при котором жители всех регионов имеют более или иене равные возможности достижения желаемого благосостояния.
Обе эти цели региональной политики, как правило, противоречивы. К примеру, сумма максимумов региональных доходов эквивалентна максимуму национального дохода только при условии свободной конкуренции, однако пространственная экономика не является экономикой свободной конкуренции, поэтому конфликт между национальными целями (рост и эффективность) и региональными (равенство) неизбежен. На практике этот конфликт разрешается следующим образом: на каждом конкретном историческом этапе развития в каждой конкретной стране преобладает одна из указанных глобальных целей.
Глобальные цели региональной экономической политики являются слишком общими для того, чтобы служить принятию конкретных экономических решений, поэтому они могут быть конкретизированы и трансформированы в многоуровневую систему целевых показателей.
На самом верхнем уровне цели региональной политики совпадают с целями общенациональной политики, такими как рост, эффективность, равенство, стабильность, качество жизни. Однако и эти цели являются слишком общими для того, чтобы служить выработке конкретных мероприятий по экономической политике, поэтому их нужно детализировать, сделав тем самым более операбельными.
Следующий уровень целей содержит региональную эффективность, межрегиональную конвергенцию среднедушевых доходов, обеспечение минимальных стандартов общественных и социальных услуг всем гражданам независимо от того места, где они живут.
На следующем уровне могут быть выделены такие цели, как максимизация определенных экономических индикаторов, например, занятости, ВРП или среднедушевых доходов. Своя система целей, взаимосвязанная с целями более высокого и более низкого уровней, может быть построена для региона любого ранга.
Таким образом, по мнению специалистов «в общем случае региональная экономика ориентирована на множество целей, но все они могут быть сведены в две простые модели:
- модель эффективности – максимизация роста национальной экономики (имея в виду оптимальное распределение ресурсов в пространстве);
- модель равенства – снижение межрегиональных различий показателей доходов, благосостояния и роста».
За прошедшие с начала рыночных реформ годы в России удалось добиться немалых успехов в строительстве новой системы экономических отношений между Федерацией и регионами, однако ограничиваются эти успехи в основном межбюджетными отношениями (хотя и в этой сфере реформы еще не закончились). Региональной экономической политики в том виде, в какой она существует во многих зарубежных странах, в России так и не сложилось, хотя многие эксперты настаивали и продолжают настаивать на том, что роль федеральных властей в экономическом развитии регионов должна быть гораздо более значимой.
2 Цели и методы региональной экономической политики
Прежде чем рассматривать собственно зарубежный опыт, необходимо, на наш взгляд, остановиться на том, что понимать под региональной экономической политикой. Вопрос этот важен не только с сугубо научной, но и с практической точки зрения, поскольку разные толкования этого понятия нередко приводят к противоречивости, а подчас и некорректности оценок и суждений.
Если обобщить имеющиеся определения, то можно сказать, что региональная экономическая политика - это те действия центральных органов власти, цель которых - избирательное воздействие на социально-экономическое развитие отдельных территорий. Однако поскольку избирательно воздействуют на развитие регионов почти все действия центральных органов власти, сложность заключается в том, что однозначного (общепринятого) отнесения тех или иных действий к региональной экономической политике не существует.
Особенно справедливо это в отношении разделения тех или иных мер экономической политики между региональной и структурной (отраслевой) политикой. Например, поддержка угольной отрасли в тех или иных регионах может осуществляться как ради развития самой отрасли, так и ради предотвращения излишней социальной напряженности в этих регионах. В первом случае можно говорить о структурной политике, во втором - о региональной. Другой аналогичный пример — военно-промышленный комплекс. Поэтому в России поддержку угольной отрасли и ВПК подчас считают частью региональной экономической политики, хотя и далеко не всегда.
При анализе зарубежного опыта важно иметь в виду, что граница между региональной и отраслевой политикой в разных странах проводится по-разному. В целом ряде стран, например, в Финляндии, Швеции, Бельгии, Люксембурге, Великобритании такой традиционный элемент региональной экономической политики как создание инфраструктуры (развитие транспорта, связи, образования и здравоохранения) официально региональной политикой не считается, и относится скорее к общенациональной политике. Более того, некоторые исследователи считают, что о наличии в той или иной стране региональной экономической политики можно говорить лишь в том случае, если эта политика законодательно оформлена (т.е. существует соответствующий закон). Не учитывая подобные различия между странами, можно сделать некорректные выводы относительно наличия и масштабов региональной экономической политики в той или иной стране.
Еще одна сложность определения границ региональной экономической политики связана с межбюджетными отношениями. В России их традиционно относят к региональной политике — как в научных исследованиях, так и официальных документах (например, среднесрочных программах российского Правительства). В зарубежных странах, как правило, межбюджетные отношения в рамках региональной экономической политики не рассматриваются, а к последней относят меры по стимулированию социально-экономического развития территорий, связанные в основном с созданием за счет средств центральных бюджетов либо разных видов инфраструктуры, либо особых условий для ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности в отдельных регионах (т.е. меры, которые предполагают передачу средств не в нижестоящие бюджеты, а непосредственно предприятиям и организациям, населению регионов).
Межбюджетные отношения и региональная экономическая политика (так, как она понимается в зарубежной литературе) направлены, как правило, на достижение разных целей и задач. Региональная экономическая политика - это в большинстве случаев инвестиционная поддержка регионов, иначе говоря - меры, непосредственно воздействующие на их экономическое развитие. Предоставление финансовой помощи в рамках межбюджетных отношений носит обычно характер текущей поддержки регионов, финансовая помощь предоставляется в основном на покрытие текущих расходов региональных бюджетов. На экономическое развитие регионов межбюджетные отношения оказывают косвенное воздействие - чем больше доходы региональных бюджетов, тем больше возможностей у властей регионов для принятия самостоятельных мер, направленных на стимулирование экономического развития, тем больше возможностей по осуществлению социальных расходов, что наряду с другими факторами позитивно влияет на инвестиционную привлекательность территорий. Таким образом, при более высокой степени выравнивания бюджетной обеспеченности территорий в рамках межбюджетных отношений роль региональной экономической политики может быть меньшей.
Различия между целями межбюджетных отношений и региональной экономической политики приводят к тому, что, как правило, эти две составляющие экономических взаимоотношений центра и регионов находятся в ведении разных министерств. Межбюджетные отношения - это прерогатива национальных министерств финансов, региональная экономическая политика - министерств экономики или специальных министерств по региональным вопросам (имеющим в разных странах разные названия). Подобное ведомственное разделение вполне закономерно: министерства финансов отвечают за наполняемость госбюджета, министерства экономики - за экономическое развитие.
Если взглянуть на российский опыт, то в целом ситуация аналогичная: межбюджетными отношениями занимается в основном Министерство финансов РФ, региональной экономической политикой - Министерство экономического развития и торговли РФ. Явным исключением является лишь Фонд регионального развития, из которого финансируются федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов (которые, бесспорно, являются инструментом региональной экономической политики) и который, тем не менее, рассматривается как составляющая межбюджетных отношений. Подобная ситуация вряд ли оправдана — доказательством тому является тот факт, что названные в утвержденной Правительством России в 1998 году Концепции реформирования межбюджетных отношений мероприятия, касающиеся Фонда регионального развития, оказались наименее реализованными по сравнению с остальными.