Это не означает, что все без исключения функции местного самоуправления должны быть обеспечены объектами муниципальной собственности.
Их отсутствие в ряде случаев может быть компенсировано либо непосредственно финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении органов местного самоуправления, либо услугами частного сектора, оказываемыми местному населению на основе муниципального заказа[2].
Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:
- связь между государством и населением;
- связь между государством и мелким собственником.
Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства.
Двойственность природы местного самоуправления применительно к муниципальному хозяйству проявляется в том, что муниципальное хозяйство значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно использовать находящуюся в его распоряжении собственность, финансовые ресурсы, землю. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них.
Муниципальное хозяйство представляет собой «акционерное общество»[3], участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако, выплаты «дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.
Сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, заключается в том, что они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории.
В связи с этим и возникают сложности в определении понятия «муниципальное управление собственностью».
Исторически сложилось так, что термин «управление» применяется в отношении деятельности по использованию как своей, так и чужой собственности.
Управляющий всегда определялся как человек, осуществляющий целесообразное использование собственности. Однако функции собственника значительно шире и включают в себя всю триаду: владение, пользование и распоряжение собственностью. Не случайно в русском языке имеются слова, определяющие место и роль конкретного субъекта в отношениях собственности: «хозяин» и «управляющий», а также деятельность: «хозяйствование» и «управление».
Отметим основные отличия между этими видами деятельности:
1) хозяйствование предполагает использование всей полноты прав собственности. Управление же может осуществляться и в отношении чужой собственности, то есть выступать внешним воздействием;
2) управление всегда ограничено и регламентировано правами собственника по срокам, формам использования и др.;
3) управление может выступать элементом хозяйствования. Вместе с тем хозяйствование может выступать элементом управленческой деятельности, если в ходе управления задействована наряду с другими формами собственности и собственность субъекта управленческой деятельности;
4) различное отношение субъекта хозяйствования и субъекта управления к результатам деятельности.
В первом случае субъект хозяйствования обладает всем результатом, во втором - оговоренной частью результата или вообще имеет лишь опосредованное отношение к этим результатам.
Собственником государственной и муниципальной собственностью, используемой для регионального и местного развития, выступает население конкретной территории. То есть, владение осуществляется населением данной территории; распоряжение по поручению населения осуществляют органы власти и управления; пользование осуществляется как самими органами власти и управления, так и предприятиями и организациями различных форм собственности.
Необходимо также отметить, что при рассмотрении сочетания хозяйствования и управления в деятельности органов местного самоуправления мы должны иметь в виду, что местное самоуправление является «публичной корпорацией самого нижнего базового уровня властной иерархии»[4] и в отличие от органов государственной власти, доля хозяйствования в деятельности органов местного самоуправления значительно выше.
Согласно ст. 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления:
· самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом;
Рассмотрим и дадим более конкретное понятие трем основным процессам: владение, пользование и распоряжение, поскольку эти процессы разнородны по своей природе.
Муниципальная собственность всегда вступает как объект управления, т.е. испытывает на себе определённое воздействие со стороны, собственника.
Функция владения (обладания собственностью) закреплена за населением и реализуется, через организацию форм участия населения в решении вопросов распоряжения собственностью. Отчуждение общественно значимой собственности не должно проводиться без учета мнения населения. Представителями населения являются выборные лица. Поэтому они также должны быть привлечены к процессу принятия решений в отношении собственности.
Функция распоряжения исполняется, как правило (за исключением очень маленьких сельских муниципалитетов), органами власти и управления. Здесь крайне важно разделить функции между выборными органами власти и органами управления. Обычно вопросы, связанные с целями и формами распоряжения собственностью, относятся к ведению выборных органов власти, либо к порядку распоряжения собственностью.
Функция пользования реализуется через деятельность органа управления. Именно он должен организовать рациональное и эффективное использование собственности. Для этого могут быть созданы собственные предприятия и учреждения, или собственность может быть передана в пользование иным хозяйствующим субъектам.
1.2. Нормативно-правовое обеспечение муниципального управления
Для более глубокого понимания природы муниципальной собственности и управления ею - необходимо проанализировать юридическую составляющую содержания понятия «управление муниципальной собственностью». Также необходимо представить какие операции с собственностью может проводить орган власти и управления. Набор этих операций стандартный и определен в действующем законодательстве:
1. Приобретение или создание собственности.
2. Использование собственности в качестве залога или гарантий.
3. Создание собственных предприятий и учреждений с передачей собственности в хозяйственное ведение или оперативное управление.
4. Передача собственности в аренду или пользование.
5. Передача собственности в концессию.
6. Отчуждение собственности.
Крайне важно в процессе управления собственностью не смешивать разные по своей природе функции распоряжения и пользования.
С этой целью рассмотрим основные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые составляют основу правового регулирования отношений муниципальной собственности в нашей стране.
К таким нормативным правовым актам следует отнести, в первую очередь, следующие:
· Конституция Российской Федерации;
· Гражданский Кодекс Российской Федерации;
· ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ ;
· ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ ».
Муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Ст. 12 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ст. 130 п. 1 Конституции гласит, что местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
«Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».[5]
И то, что собственность принадлежит муниципальным образованиям, придает ей публичный характер, так как муниципальное образование представляет собой публично-правовое явление.
В соответствии с ГК РФ, от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских правоотношений, в том числе права собственника могут «органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов» (п.2 ст. 125 ГК РФ). Кодекс, кроме того, устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью, как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления.
В первом случае предприятие значительно ограничено в осуществлении прав собственности в отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо распоряжаться этим имуществом.
«Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении». «Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами».[6]