«Собственник, кроме того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия, определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация предприятия (учреждения) и другие»[7].
Право оперативного управления даёт более широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества: «казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними имущества осуществляют в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им» (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование (собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (п.1 ст. 126 ГК РФ).
Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса РФ, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает, что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве собственности, используется не только непосредственно муниципальным образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество (как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении (владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 - 296 ГК РФ, где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Ст. 126 п. 1 Кодекса (муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных собственником юридических лиц, а с другой - защищённость самого собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению (предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от долговых или иных обязательств.
Согласно ст. 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
«Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти».[8]
Для наиболее полного изучения правовых основ управления муниципальной собственностью необходимо рассмотреть также ФЗ № 178 от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества», так как приватизация, будучи сложным и значительным процессом «возмездного отчуждения имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц» (ст. 1 ФЗ №178), является довольно значительным аспектом взаимоотношений муниципальных образований (через создаваемые ими органы) с физическими и юридическими лицами, действующими на данной территории и зачастую являющимися собственниками. Покупателями муниципального имущества (по сути – участниками отношений, возникающих в ходе приватизации), в соответствии с пунктом 1 ст. 5 закона, могут быть любые физические и юридические лица, за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений и других лиц.
«Предусматриваются следующие способы приватизации муниципального имущества:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления».[9]
Таким образом, приватизацию муниципального имущества можно проводить большим количеством способов, основная часть которых сводится к продаже данного имущества. При этом, приватизация муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными настоящим Федеральным законом (п. 5 ст. 13).
Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является местное сообщество (население муниципального образования). Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. И на этом основании являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности.
К таковым можно отнести:
· глава муниципального образования;
· представительный орган муниципального образования;
· структурные органы и подразделения местной администрации;
· орган управления муниципальным хозяйством;
· муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;
· другие организации с правом управления муниципальной собственностью.
1.3. Механизмы рационального использования муниципальной собственности
Муниципальная собственность это часть экономической основы местного самоуправления. Поэтому она должна приносить реальную пользу местным коллективам, эффективно использоваться в целях повышения благосостояния граждан.
Ценность муниципальной собственности определяется объемом тех материальных и социальных благ, которые может получить муниципальное образование в процессе ее использования. При этом муниципальная собственность, как и всякая другая, может служить источником доходов собственника, в данном случае источником доходов местного бюджета.
Однако основной целью деятельности местного самоуправления является все же не извлечение доходов, а создание условий для жизнедеятельности населения. Поэтому, во-первых, муниципальную собственность следует рассматривать как необходимый для достижения этой цели ресурс; во-вторых, доходы от использования муниципальной собственности должны идти на покрытие расходов по обеспечению функционирования и развития муниципального образования.
Экономический механизм управления собственностью города представляет собой комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности городского сообщества.
Для того чтобы выявить наиболее эффективные направления использования муниципальной собственности, необходимо изучить все имеющиеся в распоряжении местного самоуправления ресурсы.
Важнейшими ресурсами муниципалитетов традиционно выступают земля и другие объекты недвижимости. В соответствии со ст.11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений относятся:
· изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
· установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
· разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
· иные полномочия на решение вопросов местного значения в области охраны и использования земель;
· управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В настоящее время муниципальные земли, как правило, не приносят существенной выгоды своим владельцам. Поступления от аренды и продажи земли обычно не превышают 23 % доходной базы местного бюджета. Более того, низкие ставки арендной платы за земельные участки в черте города и постоянное уменьшение объемов муниципальных земель вследствие их приватизации приводят к постепенному сокращению и этих поступлений.
Вместе с тем международная практика показывает, что при квалифицированном использовании муниципальный земельный фонд способен генерировать значительные доходы как в виде рентных платежей, так и в ходе приватизации. Для этого должны быть созданы соответствующие базовые условия:
· по рыночному принципу установлены ставки арендной платы за землю и цены выкупа прав аренды земельных участков;
· разработаны единые, основанные на объективных критериях методики кадастровой оценки земельных участков;
· созданы кредитно-финансовые инструменты и институты, обеспечивающие эффективное кредитование участников земельного рынка.