8. Принцип специализации бюджетных показателей. В основе этого принципа лежит тот факт, что составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией, обеспечивающей единство отображения в бюджете его расходов и доходов, что дает возможность не только обеспечить полноту, обоснованность и научную достоверность бюджетных показателей, но и сопоставимость бюджетов всех уровней бюджетной системы. В свою очередь это дает возможность выявить слабые места в этой системы и направить бюджетное планирование на выравнивание уровня бюджетных показателей всех субъектов Российской Федерации[5].
Глава 2. Стадии бюджетного процесса на местном уровне
2.1. Составление проекта бюджета
Стадия составления проекта – это первая стадия бюджетного процесса.
Стадия составления проекта бюджета охватывает собой разработку исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации на предстоящий финансовый год по тем показателям, которые установлены бюджетным законодательством.
Составлению проекта бюджета субъекта Российской Федерации предшествует разработка прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в целом, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых исполнительные органы государственной власти этого субъекта осуществляют разработку проекта бюджета субъекта Российской Федерации.
Проекты бюджета субъекта Российской Федерации составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации и законодательством данного субъекта[6].
Составление проекта бюджета субъекта Российской Федерации – исключительная прерогатива соответствующих исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Какие именно органы будут осуществлять разработку проекта бюджета, определяют сами субъекты Российской Федерации. Например, Бюджетный кодекс Алтайского края устанавливает, что составление проекта краевого бюджета – исключительная прерогатива Администрации края. Закон Мурманской области «О бюджетном процессе в Мурманской области» предусматривает, что непосредственное составление проекта областного бюджета осуществляет департамент финансов Мурманской области, а Правительство этой области «устанавливает порядок работы над документами и материалами, представляемыми в Мурманскую областную Думу одновременно с проектом областного бюджета» (п. 3 ст. 4 Закона)[7].
В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации финансовые органы субъекта Российской Федерации имеют право получать необходимые сведения от федеральных финансовых органов, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.
2.2. Рассмотрение и утверждение бюджета субъекта Российской Федерации
В отличие от стадии составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации, которая довольно подробно регламентируется непосредственно Бюджетным кодексом Российской Федерации, правовое регулирование стадии рассмотрения и утверждения делегировано этим Кодексом самим субъектам Российской Федерации. По данному поводу Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что порядок рассмотрения проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждения определяется законом субъекта Российской Федерации[8].
Анализ бюджетного законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что имеются значительные различия и наблюдается разнообразие подходов при регламентировании процессов рассмотрения и утверждения бюджетов в различных субъектах Российской Федерации.
Тем не менее, можно сделать вывод, что данная стадия состоит из следующих этапов:
1) внесения проекта бюджета на рассмотрение в законодательный орган субъекта Российской Федерации;
2) подготовки к рассмотрению проекта бюджета;
3) рассмотрения проекта бюджета, которое осуществляется обычно в трех чтениях;
4) согласительных процедур, которые могут иметь место по результатам рассмотрения проекта бюджета в первом и втором чтениях.
Внесение проекта бюджета на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обычно осуществляется главой исполнительного органа государственной власти данного субъекта. Например, в соответствии с Законом Мурманской области «О бюджетном процессе в Мурманской области» внесение проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Мурманской областной думы осуществляет
губернатор области.
Подготовка к рассмотрению проекта бюджета в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации заключается в рассмотрении этого проекта в комитетах данного законодательного органа, а также другими субъектами права законодательной инициативы, т. е. в первую очередь депутатами законодательного органа.
Законодательные органы субъектов Российской Федерации рассматривают проект закона о бюджете, как правило, в трех чтениях.
Утверждение бюджета заключается в принятии закона о бюджете.
Бюджетное законодательство всех субъектов Российской Федерации уделяет внимание проблеме непринятия закона о бюджете либо невступления его в силу с начала финансового года. Это объясняется тем, что данные ситуации достаточно типичны[9].
2.3. Исполнение бюджета на местном уровне
Исполнить бюджет – значит своевременно получить все запланированные по бюджету доходы и вовремя произвести все запланированные по бюджету расходы.
В юридическом смысле исполнение бюджета сводится к исполнению закона о бюджете. Исполнение бюджета возлагается на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации обычно конкретизирует этот орган[10].
Совершенно очевидно, что в исполнении бюджета важная роль принадлежит таким лицам, как главные распорядители бюджетных средств, распорядители бюджетных средств и получатели бюджетных средств.
В основе исполнения бюджета лежит так называемое «кассовое исполнение бюджета». Кассовое исполнение бюджета – это организация и осуществление в процессе исполнения бюджета приема, хранения и выдачи бюджетных средств, ведение их учета и отчетности по операциям с ними. Различают казначейскую, банковскую и смешанную системы кассового исполнения бюджета.
При казначейской системе кассовое исполнение бюджета возлагается на специальные финансовые органы государства – казначейства, при банковской – на банки, при смешанной – на казначейства и банки.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов. Казначейское исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации в виде их кассового обслуживания осуществляется органами Федерального казначейства на безвозмездной основе в соответствии соглашениями, заключенными между субъектами Российской Федерации и Федеральным казначейством.
Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется на основе принципа единства кассы.
Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования его дефицита и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.
Организационно-правовым актом, лежащим в основе исполнения бюджета, является документ, именуемый «бюджетная роспись». Бюджетная роспись – документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи[11].
Различают исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам. Исполнение бюджет по доходам предусматривает: перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврат плательщикам излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах данного бюджета. Исполнение бюджета по расходам производится в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета. При этом само исполнение осуществляется с соблюдением двух видов процедур: процедуры санкционирования и процедуры финансирования.
2.4. Заключение бюджета на местном уровне
Заключение бюджета субъекта Российской Федерации – заключительная стадия бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.
Назначение этой стадии – получить представление о реальном исполнении бюджета, сопоставить первоначальные плановые показатели с фактическими, что поможет поднять качество бюджетного планирования, выявить недостатки и упущения, допущенные в ходе исполнения бюджета, принять меры к недопущению их в будущем.
Эта стадия включает в себя следующие этапы:
1) подготовка отчета об исполнении бюджета;
2) рассмотрение отчета об исполнении бюджета законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;