Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение. Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы и использования.
Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов[4].
Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений.
Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.
Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.
Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.
Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные[5].
При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования Нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.
Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И, наконец, полномочия в сфере расходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организации проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.
Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом.
Такая ситуация наиболее часто характерна для многонациональных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административных образований.
Региональная децентрализация в этих случаях может как способствовать развитию особенностей и преимуществ национальных экономик, так и стать причиной распада государства.
Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентрализация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения. Сложная проблема состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению интересов субъектов федерации государству в целом.
Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:
- использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;
- повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежно ограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власти;
- значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.
Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.
Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.
Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:
- однозначное разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
- наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;
- вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.
В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конкурентной и кооперативной.
Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма.
В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большинство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая политика не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует, прежде всего, развитию богатых штатов.
Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осуществлять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные непересекающиеся налоги. Регионы значительно отличаются по налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффективность и экономический рост[6].
Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на общих налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.
Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог на наследство; к местным налогам относятся налог на недвижимость, местный предпринимательский налог и ряд других.
Для выравнивания условий между отдельными землями (богатыми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что основные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.
Несмотря на такую систему финансового выравнивания возможностей, отдельные земли все же продолжают оставаться относительно слабыми для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране.
Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что се решения, – принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса.