Провозглашение начала народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но разрушило остатки старых союзов, усилило значение центральной власти, как органа «народной воли». Формы правления менялись, одно правительство сменяло другое, но характер управления оставался все тот же бюрократический, и это до самого последнего времени, когда законодательство. Третьей республики сделало несколько шагов в другом направлений. В Пруссии постепенное преобразование местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось лишь четверть века спустя после событий 1848 г. Децентрализация и самоуправление единственные средства к ослаблению Б.: они суживают район её деятельности и поражают её кастовый дух [7,с.84].
Родоначальником бюрократии в России часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором – графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, – а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской бюрократии – иные в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.
На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно лишь при изложении истории местного управления в России [18,с.147].
Особый взгляд на бюрократию предлагает Александр Тарасов, который квалифицирует бюрократию как «социального паразита», то есть социальный слой, чья полезная функция – управление – приносит обществу меньше пользы, чем расходы общества по содержанию этого слоя. По мнению Тарасова, бюрократия имманентно стремится к численному росту, который увеличивает степень ее паразитизма. Он указывает (со ссылкой на исторические примеры), что максимальный вред обществу бюрократия может причинить тогда, когда превращается из управленца также и в собственника средств производства (так как бюрократ может быть эффективным менеджером, но не может быть эффективным собственником, поскольку принцип функционирования бюрократии основан не на получении прибыли, а на «освоении фондов», то есть трате выделенных средств) [1].
Бюрократия критиковалась в огромном количестве художественных произведений.
Значительная часть антисоветизма была по сути именно критикой бюрократии. Советская система с ее тоталитаризмом преуспела в подчинении бюрократии как можно большего числа сторон жизни людей, потому недостатки советской системы – это в значительной степени недостатки бюрократии.
Помимо чисто сатирической, высмеивающей критики бюрократии существуют и критические произведения, в которых сделана попытка проанализировать эти недостатки и изучить их суть (Александр Зиновьев «Зияющие Высоты»).
Бюрократия критикуется главным образом за:
а) подмену сущности деятельности ее формой, что открывает широкий простор для имитации дела, описанной в «Зияющих Высотах». Помимо снижения эффективности из-за пустой растраты ресурсов, имитация дела унижает реально способных работников, видящих всю пустоту этой имитации.
б) неспособность наладить контроль качества деятельности в условиях, когда и действующее лицо, и контролеры подчинены одному и тому же руководству. В таких условиях возникает тенденция «не выносить сор из избы».
в) склонность бюрократических систем к перерождению в сверхлояльные. В бюрократической системе есть все предпосылки для возникновения мини-культа начальственной должности, логичным следствием которого является сверхлояльность. Никаких предохранителей против этого в бюрократической системе нет.
г) стремление к бессмысленному росту ради удовлетворения амбиций чиновников, даже в ущерб делу.
д) стремление распространить свой надзор и контроль, а в предельном случае – разрешительные функции на все стороны человеческой деятельности. В советской системе бюрократия особо преуспела в этом, ибо из основополагающего для советской системы тоталитарного принципа «партийности» (подчинения КПСС всего, чего возможно) это следовало прямым образом. Это унизительно и противоречит чести и достоинству людей – то, что по мнению человека есть его неотъемлемое натуральное право, вдруг оказывается объектом разрешительно/запретительной деятельности неких чиновников.
е) отсутствие предохранителей против подъема на достаточно высокие позиции заурядных, малоинтеллектуальных, посредственных, сереньких людей. «Выживает среднейший» – так писал об этом Зиновьев [17,с.84].
Таким образом, критика бюрократии обращает внимание и на эффективность работы системы, и на вопросы ее совместимости с честью и достоинством личности.
В вопросах эффективности бюрократия сильно проигрывает «по-проектному» управлению, которое по сути применялось с древнейших времен в тактическом и стратегическом командовании войсками в военное время, а ныне также активно применяется в развитии бизнеса, рекламе и разработке инженерных изделий, в том числе программного обеспечения.
Единственная сфера, где бюрократия незаменима – это применение законов в суде. Именно в юриспруденции форма действительно важнее содержания, а высокая эффективность (во временных рамках рассмотрения дел, например) имеет крайне низкий приоритет по сравнению, например, с принципом законности.
Бюрократия есть порождение не только общественного разделения труда, но и другого объективного фактора – несовершенства общественного устройства. Поэтому бюрократия сама есть несовершенное общественное устройство. Однако от бюрократа требуют совершенных (идеальных, качественных) решений – подобно тому, как от крестьянина требуют качественных продуктов, а от рабочего – качественных деталей. Не будучи прямо заинтересован в этом и имея возможность, в отличие от прямого производителя, размазать ответственность по иерархии, бюрократ, естественно, и не может, и не будет принимать требуемых от него решений.
Общественная неэффективность бюрократии неустранима, поскольку бюрократия неизбежно – в силу неустранимости иерархии – порождает внутри себя ложное сознание и ложную картину мира. Причину этого объяснил еще Маркс: «Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить. Ее иерархия есть иерархия знания. Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение» [19,с.62].
Это Марксово наблюдение в полной мере применимо и к советской госпартхозбюрократии, которую Михаил Восленский называет «номенклатурой». Как раз у Восленского можно найти яркие описания процесса функционирования как партийной, так и хозяйственной «номенклатуры», в точности совпадающие с Марксовой характеристикой[8]. То, что Маркс дал именно общее, не зависящее от страны и времени объяснение имманентной экономической порочности бюрократии, видно и из того, что современный английский консерватор, откровенный противник марксизма, никогда Маркса не читавший, С. Паркинсон, говоря о современной западной бюрократии, практически повторяет слова Маркса: «Человек в основании пирамиды полагает, что людям наверху виднее. Но те жутко заняты и полагают, что вопрос тщательно изучен в нижних эшелонах – там у людей для этого есть время» [15,с.82].
Поскольку бюрократия порождает в себе и для себя ложное сознание, «знание», которым она обладает – это ложное знание, обрекающее бюрократию на неэффективное управление. Поэтому подлинное знание бюрократией отвегается. «Действительная наука, – писал Маркс, – представляется бюрократу бессодержательной»[10]. А раз так, бюрократия отторгает и носителей подлинного знания. Лоуренс Питер, сделавший, подобно Паркинсону, себе имя на исследовании законов функционирования бюрократии, указывает на то, что от носителей подлинного знания, то есть наиболее компетентных работников, всякая бюрократическая структура в обязательном порядке избавляется[11]. Л. Питер так формулирует свой вывод: «В большинстве иерархий сверхкомпетентность принимается за большее зло, нежели некомпетентность»[12].
Функционально советская «номенклатура» ничем не отличалась от любой другой бюрократии – кроме того, что являлась, так сказать, бюрократией в чистом виде: над ней не стоял никакой правящий класс. Теме общественного паразитизма именно советской бюрократии М. Восленский посвятил в своей книге целых две главы: главу 6 и бoльшую часть главы [13]. Показательно при этом то, что Восленский пользуется вполне марксистской методологией и вполне по-марксистски понимает «общественный паразитизм» «номенклатуры» – а именно как преобладание общественных издержек на содержание «номенклатуры» над вкладом «номенклатуры» в благосостояние и развитие общества[14].