Теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона – Гудноу во многом послужила основой для развития административных наук в XX столетии.
Следует отметить, что становление современных концепций государственной бюрократии проходило под непосредственным воздействием возникшей после Первой мировой войны теории организаций, которая впоследствии достаточно интенсивно развивалась в качестве новой отрасли знания. При этом интерес исследователей подогревался и поощрялся потребностями частного предпринимательства, поиском новых форм повышения производительности труда и прибыльности предприятий. Изучение государственных организаций шло медленнее, однако общие, принципиально значимые черты любой организации позволяли исследователям использовать методологические наработки. Кстати, сам Вебер различал две формы бюрократии – государственную и частную, что дало основание считать его одновременно и классиком теории организаций, и основоположником современных концепций государственной бюрократии.
Таким образом, появлению современных научных представлений о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, признание принципа разделения политической и бюрократической деятельности и понимание необходимости профессионализации управленческого труда, а во-вторых, выявление специфических особенностей бюрократии как особого способа организации совместной деятельности и как особой социальной группы. В конечном счете государственная бюрократия могла теперь рассматриваться как самостоятельный объект научного исследования.
Свое дальнейшее развитие теория государственного управления и бюрократии получила в трудах «классической школы» и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.
Представители «классической школы» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни и др.) сконцентрировали внимание на изучении организационных структур, их иерархии, официальных и коммуникативных потоках, безличных элементах организации, нормативном регулировании всех сторон деятельности организации и на этой основе предложили модели формальных структур и отношений1.
Целью «классической школы» была разработка принципов административно-государственного управления. Так, французский ученый А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждый должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равный труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративный дух»). Идеи А. Файоля во многом перекликались с теориями американских классиков менеджмента – Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда. Почти все «классики» были убеждены, что следование разработанным ими принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте1.
В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Вместе с тем представители классической школы не исследовали свойства изменчивости организации, ее адаптацию во внешней среде, противоречия и внутренние источники развития, а главное — «забыли» про человеческий фактор.
В 30-е гг. возникла школа «человеческих отношений» как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения в качестве основного элемента эффективности организации. Представители этого направления (например, американские ученые А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) сделали акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. В частности, в своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации1.
Необходимость дополнения веберовско-вильсоновской концепции бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы Второй мировой войны и вскоре после нее.
Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии также подверглось критике. По мнению таких ученых, как Р. Мертон, Ф. Селзник, Т. Парсонс, А. Гоулднер и др., которые использовали функциональный подход к исследованию бюрократии, Вебер не учел возможности проявления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций». Так, американский социолог Р. Мертон описал наиболее распространенную дисфункцию бюрократической организации, суть которой — в так называемой «подмене целей», когда нормы и правила, которым следуют бюрократы, из средств достижения организационных целей превращаются в самоцель. Инструментальный и формальный аспекты бюрократической должности считаются более важными, чем само содержание работы. Более того, эти дисфункциональные аспекты системы подкрепляются, когда в качестве реакции, например, на протесты клиентов бюрократ защищает себя, действуя еще более формальным и косным образом. Другими словами, тот же самый структурный элемент может иметь, согласно Мертону, как функциональные (например, предсказуемость), так и дисфункциональные последствия с точки зрения организационных целей - косность и неспособность легко приспосабливаться, формализм и ритуализм.
В работах американского социолога А. Гоулднера бюрократия рассматривается как нормальный и «здоровый» институт, а негативные проявления бюрократической практики в виде формализма, косности, волокиты и т.д., то есть всего того, что обозначается термином «бюрократизм», характеризуются как дисфункции, «патологии». В одной из своих работ Гоулднер отмечал, что если начальник замечает у подчиненных ему работников отсутствие мотивации, он начинает контролировать их более придирчиво. Такой подход со стороны начальника может породить две проблемы. Во-первых, если у работников есть мотивация, они могут выполнять свою работу без придирчивого контроля. Во-вторых, мелочный и сверхпридирчивый контроль связан с ограничениями и наказаниями. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы, устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность "подхлестыванием" низкой мотивации работников1.
Оригинальная интерпретация дисфункциональных аспектов работы бюрократических организаций содержится в трудах известного французского социолога М. Крозье, имя которого на Западе ассоциируется прежде всего с названием его основополагающего труда — “Бюрократический феномен”, благодаря которому он стал с 1963 года широко известен в Европе, а с 1964 г. с переводом его работы на английский язык, и на американском континенте. Несмотря на длительное и достаточно пристальное внимание социологов к теме бюрократии, несмотря на блестящее описание М. Вебером “идеального типа бюрократии” и всю поствеберианскую литературу, проблема бюрократии, по утверждению Крозье, до сих пор не получила должного разрешения. Она все еще остается “идеологическим мифом нашего времени”1.
Парадокс, с точки зрения французского социолога, проистекает из двойственности самого явления бюрократии, которая наметилась уже в работах М. Вебера. С одной стороны, развитие бюрократических процессов есть следствие и проявление рациональности, и в этом смысле бюрократия выше других форм организации. С другой стороны, создается впечатление, что организации такого типа преуспевают именно благодаря своим плохим качествам, т.е. благодаря тому, что низводят своих членов до ситуации стандартизации. В этом смысле бюрократия выступает “как своего рода Левиафан, который готовится обратить в рабство всю человеческую расу”. Предшествующие исследования бюрократии, по мнению М. Крозье, недостаточно четко выявляли значение этого противоречия.
Оригинальность подхода М. Крозье состояла в том, что в дисфункциях бюрократии он увидел не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, их “латентную функцию”. Как это ни парадоксально выглядит на первый взгляд, но именно дисфункции, как указывал французский социолог, сохраняют и усиливают бюрократию: “Бюрократическая система организации — это такая, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия”.
Западные ученые отмечают также, что бюрократическое управление эффективно, если условия среды постоянны, а управленческие задачи и ситуации являются однотипными. Если же проблемы разнообразны, быстро изменяются и выступают в различных аспектах и взаимосвязях, то бюрократическая организация сталкивается с трудно преодолимыми препятствиями, а принципы иерархии, специализации, безличности и нормативного регулирования всех сторон деятельности организации только усугубляют ситуацию. Так, следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.