Г. Шмидт и Х. Трайбер, сопоставив основные характеристики административно-государственной деятельности во второй половине XX столетия с деятельностью бюрократии «классического типа», разработали идеальный тип современной «политической бюрократии» (см. приложение 1.).
В целом, теории, основанные на неклассической парадигме (в том числе и поведенческий подход, который был очень популярен в 50—60-е гг. XX в.), «сосредоточили исследовательский дискурс на изучении людей – смыслообразующего фактора организации». В рамках этих теорий были раскрыты факторы личностной мотивации человека, удовлетворенности трудом как основного фактора повышения эффективности организации, а также разработаны механизмы развития инициативности служащего, переходящей посредством делегирования прав и ответственности в самоуправление. Основной целью школы поведенческих наук в самых общих чертах было повышение эффективности бюрократической организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов1.
Проведенный анализ основных теоретических подходов к исследованию проблем бюрократии показывает, что представителей разных школ прежде всего разделяет акцентирование внимания либо на формально-структурных, либо на человеческих сторонах административной организации; при этом каждая из теорий выявляет в объекте исследования имманентно присущие ему элементы и процессы, которые существуют как противоречивое взаимодополняющее единство, что позволяет этим теориям сосуществовать, дополнять или конкурировать друг с другом, культивируя тем самым поле общего научного поиска, органично включающего достижения различных научных школ.
Английский социолог М. Элброу составил довольно полную классификацию концепций (смысловых значений) бюрократии, которую несколько позже дополнил американский социолог Ф. Риггс:
1) должностные лица (чиновники, служебный персонал, бюрократы);
2) аппарат (система взаимосвязанных должностных лиц, административный аппарат);
3) организация со штабом служащих (любая организация: большая комплексная, современная, бюрократизированная);
4) бюрократизированное государство (политическая система, в управлении которой доминирующая роль принадлежит ее должностным лицам);
5) бюрократы у власти (правление, осуществляемое чиновничеством; чиновничество как правящий класс);
6) бюрократизм (бюрократическое поведение, организационная неэффективность);
7) бюро-рациональность (рациональная организация, эффективная администрация);
8) администрация, осуществляемая чиновниками (выполнение задач организации ее штатом или должностными лицами);
9) бюрократия («идеальный» тип бюрократии М. Вебера и других авторов, характеризуемый рядом определенных черт);
10) патобюрократия («идеальный» тип переменного ряда негативных свойств, присущих аппарату или системе должностных лиц);
11) бюрократическое общество (любое общество, где доминирует бюрократия: прединдустриальное бюрократическое общество, бюрократизированное общество)1.
Приведенная классификация свидетельствует о том, что к настоящему времени концептуализация бюрократии в социальных науках на Западе характеризуется расплывчатостью и достаточно большим расхождением смысловых значений. Это становится причиной «терминологической и смысловой путаницы», которая свойственна работам, посвященным анализу проблемы бюрократии. Как выразился один зарубежный автор, «бюрократия представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации».
1.2 Истоки возникновения бюрократии в России
Следует отметить, что исторические основы русской бюрократии и бюрократий западноевропейских также существенно отличны. «Собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.
В истории Российского государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца у нас никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Экономические преобразования, например, осуществлялись только сверху, то есть в интересах, прежде всего, бюрократии и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения, насилия над остальной частью общества. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть1.
В то время государство стало всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни в этом случае требовали тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого само существование бюрократического государства становилось невозможным. В свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требует постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти свои интересы.
В российской традиции понятие «бюрократия» изначально оценивается негативно. Более того, можно сказать, что в русском менталитете «бюрократ» и «бюрократизм» – бранные слова. Русская общественная мысль от А.Н. Радищева до В.С. Соловьева, от А.С. Хомякова до В.В. Розанова весьма критически относилась к «единовластию петербургской бюрократии под предлогом самодержавия». Чиновник в общественном сознании ассоциируется преимущественно с персонажами Гоголя, Салтыкова-Щедрина, Сухово-Кобылина.
По мнению А.Г. Левинсона, понятие «бюрократия» в негативном смысле «выражает отношение к деятельности специализированной социальной группы (государственных) служащих, а именно: упрек этой группе со стороны общества в неисполнении ею своих обязательств перед обществом, в злоупотреблении той властью над другими группами в обществе, которой она располагает». Под этим понятием может подразумеваться и отрыв исполнительных органов некоторой организации от нее самой, когда «орган, подчиненный организации, обществу, превращается в орган, подчиняющий тех, чью волю он призван исполнять; слуга становится господином»1.
Е.Г. Морозова справедливо указывает, что термин «бюрократия» является фактически синонимичным термину «государственная служба». «Ведь в той мере, в какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» – бюрократией, администрократией, административной властью. А именно в этом качестве она и интересует политологию, общество в целом». Вот почему в нашем исследовании термин «государственная бюрократия» употребляется наравне с термином «государственная служба»2.
Необходимо отметить, что очень часто смешивают универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм — социальную болезнь управленцев.
В России выделение государственной службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии шли параллельно с возникновением и усилением государственной власти, созданием Русского централизованного государства, а затем и Российской империи. Отмена местничества в 1682 г. стала началом преобразования государственной службы в России и показала необходимость упорядочения новой системы назначений и отладки производства в чины для сплочения складывающейся бюрократии как опоры развивающегося абсолютизма. Еще в царствование Федора Алексеевича был подготовлен проект "Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей", который не был реализован. Политическая и государственная централизация с необходимостью влекла и выстроенную на тех же началах бюрократическую систему, непосредственно и исключительно подчиненную верховной власти, выделение особой социальной группы должностных лиц, наделенных властью и становящихся всепроницающей и доминирующей силой в обществе1.
Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым "регулярного государства" (в современном понимании - "рационально управляемого государства") требовало укрепления аппарата управления и его движущей силы - "регулярной" ("рациональной") бюрократии. Можно говорить о том, что именно с этого времени появилась "профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" - как это и закреплено в современном российском законодательстве. С конца XVIII в. - начала петровского правления - организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата неизменно корреспондировали с бюрократическо-кадровым обеспечением их деятельности - совершенствованием системы государственной службы.
Переход от службы государю к государственной службе с переходом от отдельных служебных поручений боярам и создания соответствующих учреждений (Приказов) к согласованной, выстроенной по единой схеме системе центральных и местных государственных учреждений с постоянным составом должностных лиц потребовал решения и проблем организации государственной службы. Параллельно приблизительно в 1719-1722 гг. была проведена работа по созданию узаконения о государственной службе, хотя сбор сведений о европейском законодательстве (английском, шведском) начался ранее и продолжился сбором необходимых материалов Иностранной коллегией во Франции, Голландии, Дании и Пруссии. Подготовительные материалы содержали оригиналы текстов их законов о чинопроизводстве - шведских уставов о чинах 1696 и 1705 гг., регламентов датских королей Христиана V (1699 год), Фредерика IV (1717 год) и др., переводы на русский язык, а также сводный обобщающий документ по этому вопросу. Русская практика была обобщена в виде подготовленных по приказу царя "Показаний древнейших русских чинов гражданских и придворных с изъяснением каждого"1.