В Договоре о ЕЭС употребляются два понятия: «лицо» и «работник», хотя ни то, ни другое не раскрываются. Правовые акты институтов сообществ, в том числе решения Суда европейских сообществ, мало что добавили в этом отношении. Не случайно сам принцип иной раз трактуется как свобода движения всех граждан, с той лишь оговоркой, что речь идет о гражданах государств — членов ЕЭС, а сама свобода действует в рамках Сообщества. Разумеется, любые дискриминационные меры по отношению к «чужакам» или льготы и привилегии для «своих» должны быть исключены.
Связывается ли свобода движения лиц только с экономическими интересами? Иначе говоря, относится ли она только к рабочей силе, что необходимо для общего рынка, или же распространяется на всех граждан государств-членов? Проблема толкования остается одной из наиболее острых и сложных. Договор позволяет в принципе дать позитивный ответ: да, речь идет о гражданах, хотя в тексте статей используется понятие «работники». В первом разделе Договора, устанавливающем его исходные принципы, говорится о том, что высокие договаривающиеся стороны ставят своей целью отмену в рамках государств-членов препятствий для передвижения лиц. Следует напомнить и о том, что, как провозглашается в преамбуле, участники Договора подтверждают основную цель их усилий — непрерывное улучшение условий жизни и труда своих народов.
Если принять во внимание то бесспорное обстоятельство, что ЕЭС создавалось прежде всего во имя повышения эффективности экономического развития, то не будет ошибкой предположить, что главная забота сводилась к обеспечению беспрепятственной миграции рабочей силы. Но перемещающиеся в пределах Сообщества люди должны были располагать соответствующими социально-экономическими и личными правами и свободами, а в определенных пределах и политическими правами. Миграция рабочей силы означала к тому же перемещение семей, что влекло дополнительные последствия.
Основные параметры свободы движения работников были определены следующим образом. Работник имеет право: а) принимать реально предлагаемую работу; б) свободно передвигаться в этих целях по территории государств-членов;в) находиться в одном из государств-членов, занимаясь трудовой деятельностью в соответствии с законными, распорядительными и административными положениями, регулирующими занятость граждан данного государства;г) оставаться на территории одного из государств-членов после завершения трудовой деятельности в этом государстве.
Свобода движения работников распространялась на все сферы занятости за исключением государственной службы. Ограничения могли вводиться только по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и охраны здоровья людей.
Пользоваться свободой движения лиц в соответствии с Договором о ЕЭС могут лишь граждане государств-членов. Она не предоставляется гражданам третьих государств и лицам без гражданства. Речь идет и о случаях, когда такие лица имеют постоянное местожительство па территории Европейского союза.
Как и в других случаях, свобода движения лиц утверждалась постепенно, по мере достижения целей каждого из намеченных этапов. Предусматривался переходный период, в течение которого законодательство и практика государств-членов должны были быть приведены в соответствие с провозглашенной свободой. Нужно было: а) наладить тесное сотрудничество между национальными службами занятости; б) устранить административные процедуры и сложившуюся практику, а также квалификационные сроки приема на работу, сохранение которых являлось препятствием на пути реализации провозглашенной свободы; в) отменить все национальные квалификационные сроки и другие ограничения, устанавливавшие в отношении граждан других государств-членов дискриминационные условия выбора работы; г) создать механизм, обеспечивающий взаимосвязь между предложением рабочей силы и заявками т нее на рынке труда. Государства-члены обратили особое внимание на создание условий для свободного движения молодежи.
Речь шла, разумеется, о поэтапном продвижении вперед. Также поэтапно стали отменяться ограничения, касавшиеся создания агентств, отделений или дочерних компаний гражданами одного государства-члена, обосновавшимися на территории другого государства-члена.
Были приняты во внимание интересы малых государств, для которых нерегулируемая миграция несла определенные опасности.
Вопреки высказывавшимся опасениям, миграция в рамках сообществ не приобрела чрезмерных размеров. Более того, начиная с 1973 г. она стала уменьшаться и составила к началу 1992 г. всего 2% от общей численности рабочей силы в странах ЕЭС. Усилилась только миграция высококвалифицированных «белых воротничков», что прямо связывается с интеграционными процессами. По признанию специалистов, экономическая выгода от миграции оказалась весьма незначительной. Тем не менее ЕЭС продолжало и развивало политику свободы движения лиц, имея в виду устранить все оставшиеся барьеры, в том числе иммиграционные ограничения и налоги, на пути к открытию единого внутреннего рынка. Сохранялись только нормы, направленные на борьбу с ввозом наркотиков, преступностью и на ограничение притока граждан из третьих стран.
3.3.Свобода движения услуг
Вслед за свободой движения лиц Договор о ЕЭС закрепляет свободу движения услуг. Речь идет о самых разных услугах, которые практически невозможно перечислить исчерпывающим образом. Это услуги в сфере архитектуры, банковского дела, медицины, адвокатской деятельности, страхования, телекоммуникаций и др. Разумеется, у понятия «услуги» есть и свои ограничения. Услуги можно определить более точно, если перейти на язык права. Под ними подразумеваются те услуги, которые обычно предоставляются за вознаграждение, если они не регулируются положениями, относящимися к свободному движению товаров, капиталов и лиц. Свободе движения услуг в Договоре отведена отдельная глава, состоящая из восьми статей (ст. 59—66).
Обе свободы — движения лиц и движения услуг — имеют много общего. Положения, касающиеся свободного движения услуг, могут внешне напоминать положения о свободе движения лиц, особенно те, которые говорят о свободе местожительства и экономической деятельности. Общим знаменателем правового регулирования обеих свобод является то, что они направлены на уравнивание в каждом государстве-члене условий жизни и труда своих граждан и граждан других государств-членов.
Но между свободой движения лиц и свободой движения услуг имеется существенное различие. Если свобода движения лиц означает постоянное проживание и занятие экономической деятельностью на территории другого государства-члена, то свобода движения услуг подразумевает только такую приносящую вознаграждение деятельность, которая временно осуществляется на территории другого государства-члена. Поэтому для свободы движения услуг характерно ограничение во времени. Если же такое ограничение отсутствует, речь идет о свободе движения лиц.
Предоставляющее услуги лицо может в этой связи временно осуществлять свою деятельность в том государстве, где эти услуги предоставляются, и на тех же условиях, которые установлены в его собственном государстве, если это не нарушает положений Договора, касающихся права на жительство и экономическую деятельность.
Понятие «услуги» носит весьма широкий характер. Первоначально определенная классификация услуг была проведена в Договоре о ЕЭС. Тогда они включили следующие виды услуг: а) деятельность промышленного характера;б) деятельность торгового характера; в) деятельность ремесленников; г) деятельность лиц свободных профессий. Позднее, — это вытекает из документов Комиссии, — к ним добавились еще два вида услуг: д) туристская деятельность; е) радиосообщения, включая рекламу по радио. Из общего перечня услуг с самого начала было исключено предоставление услуг на транспорте. Порядок предоставления этих услуг устанавливался в связи с определением общей транспортной политики сообществ. Либерализация банковских и страховых услуг, связанных с движением капиталов, должна была осуществляться в соответствии с прогрессирующей либерализацией движения капиталов.
Как правило, выделяются три формы осуществления свободы движения услуг. Разграничение между ними далеко не всегда носит четко выраженный характер, но общепринятые критерии сводятся в основном к следующему: