В Сенатском указе «О подтверждении Губернаторам, что если в сборе, достальных рекрутов, лошадей и третных доточных из подьячих и монастырских служек учинится медленность, то наложено будет на них Губернаторов взыскание» от 11 июля 1711 г. обнаруживается такая предпосылка, как «взыскание с губернаторов за учинение медленности».
О предпосылке возникновения прокурорского надзора — «предписание вице-губернатору иметь надзор» — речь идет в Сенатском указе «О предписании Архангельскому Вице-Губернатору иметь надзор за привозимою иностранцами на кораблях мелкою монетою под Московским гербом» от 16 июля 1711 г[4].
В Именном указе «О жалованье разным лицам; об учреждении при Губернаторах и Вице-Губернаторах Ландратского Совета и о наказании вредителей государственного интереса» от 24 апреля 1713 г. речь идет о следующей предпосылке — «наказание вредителей государственного интереса». В этом нормативном правовом акте, а также в Именном указе «О доношении всяким людям о Государственных интересах Царскому Величеству Самому» от 23 октября 1713 г. важное значение имеет использование термина «государственный интерес».
Еще одна предпосылка возникновения прокурорского надзора — предостережение губернаторов, вице-губернаторов и воевод о недопустимости притеснений при сборе налогов — предусмотрена в Сенатском указе «О предостережении Губернаторов, Вице-Губернаторов и Воевод, чтоб посланные от них чиновники для поверки ревизских сказок вотчинах Архиерейских и монастырских, крестьянам и другим обывателям никаких обид и налогов не чинили» от 19 июня 1721 г[5].
Вышеуказанные предпосылки, являясь ни чем иным, как первоочередными интересами государства в обеспечении законности и исправном функционировании государственного аппарата, повлекли за собой…
2. Возникновение и развитие прокуратуры в Российской Империи
Первым нормативным правовым актом о прокурорском надзоре принято считать именной указ Петра I от 12 января 1722 г. «Об обязанностях сенатских членов, о заседании президентов воинских коллегий, иностранной и берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и геральд-мейстеру, а в каждой коллегии по прокурору...». Шесть дней спустя указом от 18 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Этот указ положил начало ликвидации фискальных органов (они прекратили свое существование 29 декабря 1729 г.) с последующей передачей их функций прокуратуре.
После смерти Петра I прокуратура фактически бездействовала, в особенности в период царствования Анны Ивановны, т.е. по существу была ликвидирована. Она была восстановлена Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I.
Полностью же прокуратура сформировалась, как орган надзорного типа при Екатерине П. С разделением Сената на департаменты Генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. В значительной мере был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. В этом большую роль сыграл правовой акт – «Учреждения для управления губерний» от 7 ноября 1775 г. В соответствии с ним прокуратура стала представлять систему таких органов: генерал-прокурор, губернский прокурор и губернский стряпчий, прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезде. В главе XXVIII «О прокурорской и стряпчей деятельности» (ст. 404—410) указанного нормативного правового акта был регламентирован порядок «определения на должность» перечисленных должностных лиц, а также установлены их права и обязанности по общему и судебному надзору. Причем было проведено разграничение между компетенцией губернского прокурора и стряпчего. Если губернский прокурор осуществлял общий надзор, то стряпчий — судебный надзор. Выполнение возложенной на губернского прокурора функции надзора имело определенную специфику. В его компетенцию не входило непосредственное устранение нарушений закона. О выявленных злоупотреблениях губернский прокурор должен был сообщать тому органу, который был правомочен устранить правонарушение — «наместническому правлению», и Генерал-прокурору. В последнем случае преследовалась цель уведомить руководителя прокурорской системы о результатах действий губернского прокурора. Выполнение данной обязанности позволяло также использовать полномочия Генерал-прокурора для устранения правонарушений в ситуациях, выходивших за пределы возможностей губернского прокурора.
Устав благочиния от 8 апреля 1782 г. специально указывал на надзор прокурорских чиновников за нормативно-правовыми актами.
В период царствования Павла I прокурорский надзор был существенно ослаблен, сокращены штаты органов прокуратуры, как в центре, так и на местах. Однако, несмотря на это, прокуратура продолжала оставаться активно действующим государственным надзорным органом.
С созданием в 1802 г. Министерства юстиции, министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах. Манифестом об «Общем учреждении министерств» от 25 июля 1811 г. на Министерство юстиции Российской империи была возложена задача управления всей системой судов и прокуратуры: назначение, перемещение, увольнение всех лиц судебного ведомства, учреждение и упразднение судов, надзор за их деятельностью. «Чины прокурорского надзора» должны были назначаться из лиц «православного исповедывания».
Первым министром юстиции России и одновременно генерал-прокурором стал знаменитый русский поэт Г. Р. Державин. На этом посту он пробыл немногим более года, однако именно им было положено начало разработке и правовому закреплению принципов прокурорского надзора и организации собственной деятельности прокуратуры[6].
22 сентября 1802 г. Державиным был издан Высочайше одобренный циркулярный ордер. В нем генерал-прокурор предписывал прокурорам, чтобы о каждом определении присутственного места, "несогласном с законами" или относящимся "ко вреду службы, а паче к ущербу интереса императорского величества или к отягощению народному", они, не останавливая исполнение, с "прилежностью" сообщали губернскому правлению и одновременно доносили своему начальнику. В случаях, если какое-либо решение присутственного места, не основанное на законе, было принято на основании предложения вышестоящего министерства, губернский прокурор обязан был немедленно сообщить об этом генерал-прокурору. Обо всех выявленных нарушениях законов, по которым состоялось исполнение и "невозможно отвратить беспорядок, вред или убыток", прокурор обязывался сообщать генерал-прокурору систематически, по "третьим года". При расследовании дел прокурору вменялось в обязанность наблюдать, с одной стороны, "не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода", а с другой — следить, нет ли "упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нетерпимых злодеяний", а также за тем, чтобы следствие "приведено было в надлежащую ясность" и окончено с "совершенным беспристрастием"[7].
По прошествии времени, уже в 1845 году, Уложением о наказаниях уголовных и исправительных была установлена ответственность прокуроров и стряпчих.
А после была судебная реформа 1864 г., которая закрепив основополагающие принципы деятельности прокуратуры, вместе с тем ограничила ее только вопросами судебного ведомства, а именно: уголовными, гражданскими делами и судебным управлением. В последующем на прокуратуру были возложены и различные административные функции, что все больше превращало ее из органа надзора в орган государственного управления. Прокуроры приобретают права надзора за судебными следователями, широкие полномочия по участию в предварительном следствии, суде, где выступают в качестве государственных обвинителей. Целый ряд полномочий приобретает прокурор и в гражданском судопроизводстве. Однако его общенадзорная деятельность в это время отступает на второй план.
Проанализируя подробней Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г., можно сказать, что он являлся кодифицированным актом, в котором был урегулирован порядок уголовного судопроизводства. В указанном нормативном правовом акте использовался термин «прокурорская власть»(например, ст. 511). Прокуроры и товарищи прокуроров осуществляли функции надзора и уголовного преследования. Они возбуждали уголовные дела (ст. 297), однако сами предварительного следствия не осуществляли (ст. 278). При рассмотрении уголовных дел в судах прокуроры и товарищи прокуроров в качестве одной из сторон пользовались равными правами с подсудимыми и их защитниками как другой стороной, т.е. обеспечивалась состязательность уголовного процесса.
Порядок гражданского судопроизводства регулировался «Основными положениями гражданского судопроизводства» 1862 г. и Уставом гражданского судопроизводства. Участвующий в этом виде судопроизводства прокурор осуществлял функцию надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губерний и в Сенате. Этот надзор по сравнению с надзором за рассмотрением уголовных дел имел ограниченный характер и «состоял в основном из просмотра журналов поднадзорных государственных органов. Обо всех замеченных в журналах нарушениях закона прокурор должен был уведомлять губернское начальство и Министерство юстиции. Протест прокурора не мог приостановить исполнение принятого соответствующими органами решения по делу»[8].