Огромный разрыв в уровнях официальной и общей безработицы в России свидетельствует о слабости экономических стимулов к регистрации в государственных службах занятости и объясняется неверием агентов, ведущих поиск на рынке труда, в возможность найти через эти службы подходящую работу, а также низким уровнем поддержки безработных. Большинство безработных полагали, что выгоды, которые дает официальная регистрация, не окупают связанных с нею издержек и предпочитают вести поиск самостоятельно. Чтобы понять причины подобного отношения, необходимо подробнее остановиться на различиях в системах страхования по безработице в России и странах ЦВЕ.
Основные характеристики российской системы поддержки безработных таковы:
Системы поддержки безработных, введенные в большинстве переходных экономик на старте рыночных реформ, были исключительно "щедрыми". Пособия устанавливались на высоком уровне, предоставлялись в течение длительных сроков либо вообще бессрочно, требования к регистрации не отличались особой строгостью и т. д. Но вскоре выяснилось, что такой "либеральный" подход, имитирующий системы страхования по безработице в зрелых рыночных экономиках, возлагает на государство непосильное финансовое бремя. В странах ЦВЕ расходы только на пассивные программы на рынке труда достигали 1—2% ВВП, а в Польше доходили до 5—6%, что явно не соответствовало возможностям переходных экономик.[Commander, S., and A. Tolstopyatenko. Unemployment, Restructuring and the Pace of Transition. In: Zecchini, S., ed. Lessons from the Economic Transition. Central and Eastern Europe in the 1990s. Kluwer Academic Publishers, Dordrecht, 1997, p. 340. В России аналогичные расходы составляли не более 0,1—0,2% ВВП (при общих затратах на политику занятости 0,3—0,4% ВВП).] Как следствие, практически повсеместно начали предприниматься шаги по радикальному реформированию сложившихся систем поддержки безработных. Были ужесточены условия регистрации; снижены размеры пособий; ограничен круг лиц, имеющих право на их получение, и сокращены сроки их предоставления; ряд стран отказались от дифференциации выплат в зависимости от уровня предыдущих заработков безработных в пользу фиксированных пособий, единых для всех получателей (Польша, Венгрия).
На этом фоне действующую в России систему трудно однозначно оценить как более жесткую или более либеральную. Как видно из таблицы 12, в России право на получение пособий имели 80—90% зарегистрированных безработных, тогда как в странах ЦВЕ их доля колебалась от 15% до 46%.[Boeri, T., Burda, M.C., and J. Kollo. Op. cit., p. 76] Причем если в России охват безработных пособиями со временем расширялся, то в государствах ЦВЕ, напротив, становился все yже. В других пост-социалистических странах уволившиеся по собственному желанию и уволенные за нарушения дисциплины, равно как возобновляющие трудовую деятельность либо вообще лишены права на пособие, либо начинают получать его с задержкой в несколько месяцев. Как правило, пособие предоставляется только в том случае, если до обращения в службу занятости безработный в течение определенного периода трудился (обычно не менее полугода или года) и с его заработка уплачивались страховые взносы. В России подобные ограничения отсутствуют. Кроме того, в большинстве стран ЦВЕ к безработным, отказывающимся от предложения о трудоустройстве, применяются более жесткие санкции, а в некоторых из них установлены существенно более короткие сроки выплаты пособий (до 6—9 мес.), чем в России.
Таблица 12. Уровень и масштабы поддержки зарегистрированных безработных
| 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | |
| Средний размер выплат, тыс. руб.* | — | — | 41 | 98 | 170 | 269 | 332*8 |
| Отношение среднего размера выплат к средней заработной плате, %* | — | — | 18,5 | 20,7 | 21,5 | 27,9 | 30,5** |
| Имевшие право на получение пособий от общей численности зарегистрированных безработных, %*** | 64 | 66 | 85 | 83 | 90 | 89 | 91 |
| Имевшие право на получение пособий от общей численности незанятых трудовой деятельностью лиц, состоявших на учете в службах занятости, %*** | 38 | 51 | 74 | 76 | 82 | 80 | 82 |
| Доля безработных, которым были произведены выплаты, от общей численности имевших право на получение пособий, %* | — | — | — | 89 | 75 | 74 | 71 |
| Доля безработных, которым были произведены выплаты в минимальном размере, от общей численности получавших пособия, %* | — | — | — | 49 | 48 | 46 | 48 |
Источник: Основные показатели деятельности органов государственной службы занятости, январь—декабрь. М., Государственная служба занятости, 1993—1998.* — В среднем за год.
** — За первые 9 месяцев 1998 г.
*** — В 1992—1993 гг. — действительно получавшие пособия.
Казалось бы, в этих условиях стимулы к регистрации в службах занятости должны быть в России много сильнее. Однако в большинстве стран ЦВЕ, как было показано выше, регистрируемая безработица превосходит общую, что служит наглядным подтверждением высокой заинтересованности в получении статуса безработного. В России же более чем четырехкратное отставание регистрируемой безработицы от общей свидетельствует о явной слабости подобных стимулов.
Наиболее распространенное объяснение сводится к ссылке на неодинаковый уровень материальной поддержки, которую обеспечивает регистрация в службах занятости. Действительно, в относительном выражении размер выплат по безработице был в России ниже, колеблясь в пределах 10—30% от средней заработной платы (в 1998 г. они составляли 322 руб., или 30,5% от средней заработной платы). В странах ЦВЕ аналогичный показатель был выше — 20—40%. Однако, скорее всего, дело тут не в меньшей щедрости российской системы страхования по безработице, а в неодинаковом составе получателей пособий. В России около половины пособий предоставлялись в минимальном размере (таблица 12), причем в основном такие минимальные пособия выплачивались тем категориям безработных, которые в других реформируемых экономиках, как было отмечено, вообще лишены подобного права.[Более низкий относительный уровень пособий в России мог быть также связан с активным использованием административных отпусков и переводов на неполное рабочее время, означающих неизбежную потерю в заработках. Размер пособия исчисляется исходя из среднего фактического заработка безработного за последние три месяца по последнему месту работы. Поэтому в тех случаях, когда переход в состояние безработицы совершается из состояния вынужденной неполной занятости, величина назначаемого пособия оказывается меньше.] Это обстоятельство ведет к занижению среднего размера выплат в России. При корректировке на различия в составе получателей их уровень оказывается не ниже (в относительном выражении), чем в странах ЦВЕ.
Более значимым фактором, подрывавшим стимулы к регистрации, следует признать систематические задержки в выплате пособий (впрочем, прямо противоположный эффект могли иметь нараставшие параллельно с ними задержки заработной платы).[Задержки появились осенью 1995 г., когда стала нарастать задолженность по платежам в Фонд занятости, из которого финансируется деятельность Федеральной службы занятости (ФСЗ), включая выплату пособий безработным. С 1996 г. после того, как страховой тариф был снижен с 2% до 1,5% от фонда оплаты труда предприятий, невыплаты пособий стали массовым явлением.] Как видно из таблицы 12, в последние годы ежемесячно пособия получали 70—75% российских безработных, обладавших соответствующим правом. К началу 1999 г. задержки по выплатам пособий достигли 3,7 млрд. руб. При этом задолженность предприятий Фонду занятости оценивалась по состоянию на конец третьего квартала 1998 г. в 13,2 млрд. руб., что было сопоставимо с годовым бюджетом Фонда (в 1997 г. он составил 8,8 млрд. руб.). [Основные показатели деятельности органов Государственной службы занятости за январь-декабрь 1998 г.. М., Государственная служба занятости, 1999, Статбюллетень No 12.]
Однако не менее важную роль, по-видимому, играла другая характерная особенность российской системы поддержки безработных. В странах ЦВЕ безработному, исчерпавшему право на получение пособия, но так и не сумевшему найти работу, начинает выплачиваться либо специальная помощь, размер которой устанавливается на более низком уровне, либо пособие по бедности. Фактически безработный "передается" из вeдения системы страхования по безработице в вeдение системы социального обеспечения. Понятно, почему при таком институциональном устройстве статус официального безработного приобретает немалую ценность.