Второй период (с 1924 по 1936 г.) характеризуется постепенным выводом следственного аппарата из-под контроля органов юстиции и местных Советов, централизацией этого аппарата в системе прокуратуры с одновременным существенным расширением подследственности и полномочий органов дознания.
В 1924 г. на Пятом съезде деятелей советской юстиции А.Я. Вышинский поднял вопрос о передаче следственного аппарата в полное административное и оперативное подчинение прокуроров.
3 сентября 1928 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР были внесены изменения в Положение о судоустройстве РСФСР, следователи выведены из подчинения судов и полностью подчинены прокурорам. Тем не менее, подконтрольность следователей Наркомюсту и местным советам еще сохранялась, поскольку прокуратура оставалась в структуре Наркомата юстиции, так как прокурор РСФСР и председатель Верховного Суда РСФСР по должности являлись заместителями наркома юстиции, а губисполкомы устанавливали число и границы следственных участков, а так же утверждали решения прокуроров о назначении и увольнении народных следователей.
20 июня 1933 г. постановлением ЦИК и СНК СССР утверждена Прокуратура СССР как самостоятельный орган, независимый от Верховного Суда СССР. Однако во всех союзных республиках прокуроры и следователи оставались в системе наркомюстов союзных республик.
Такое положение, когда Прокуратура СССР и ее следственная часть действовали вне системы органов юстиции, а все ниже стоящие звенья Прокуратуры входили в систему наркомюстов, просуществовало до 1936 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. (образовании Наркомата юстиции СССР) предусматривалось «выделить из системы народных комиссаров юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчинив их непосредственно Прокурору Союза ССР»[39] (Прокурором СССР В 1935-1939 гг. был А. Я. Вышинский). По основной же массе общеуголовных преступлений органами милиции проводилось дознание, материалы которого направлялись прокурору, а после утверждения им обвинительного заключения – в суд. Прокурор мог поручить милиции расследование любого дела в полном объеме. К тому же по делам, по которым предварительное следствие являлось обязательным, милиция и без такого поручения могла проводить следственные действия в течение месяца, после чего дело передавалось следователю, а тот в соответствии со ст. 109 УПК РСФСР, признав поступивший к нему материал дознания достаточно полным, мог ограничиться лишь предъявлением обвинения, допросом обвиняемого и составлением обвинительного заключения.
Небезынтересно заметить, что именно на этот период приходится резкое падение образовательного уровня следственных работников: число сотрудников следственного аппарата с высшим образованием с 17,5 процента в 1923 г. сократилось к 1937 г. до 4 процентов; в 1934 г. оно составляло 7,4 процента, в 1937 г. – 9,3 процента, и лишь в 1953 г. достигло 30,3 процента.[40] Подобная тенденция вряд ли была случайной, поскольку имевшие место нарушения законности гораздо проще было совершать руками людей, не обладавших достаточной образованностью, в том числе и юридической.
Третий период (с 1936 по 1963 гг.) охватывает время от сосредоточения следственного аппарата в Прокуратуре СССР до законодательного предоставления органам охраны общественного порядка (предшественник Министерства внутренних дел) права производства предварительного следствия. В организационном плане характерными его чертами явились; с одной стороны, наличие единого следственного аппарата по общеуголовным делам в системе прокуратуры и одновременно многочисленные трудности, обусловленные, как правило, перегрузками следователей, и, с другой стороны; растущая в связи с этим роль органов дознания в расследовании преступлений, для чего в 1940 – 1950 гг. в милиции были созданы свои следственные аппараты, руководство, которых осуществлялось следственным отделом Главного управления милиции МВД СССР.
В период Великой Отечественной войны специфической особенностью предварительного следствия явилось развитие уголовно – процессуального законодательства по линии расширения юрисдикции военной юстиции, искоренения и упрощения процессуальной регламентации в отношении некоторых преступлений.
В послевоенный период действовал УПК 1923 г. с внесенными в него дополнениями и изменениями. Как и ранее, по основной массе дел об общеуголовных преступлениях производилось дознание, которое по форме практически не отличалось от предварительного следствия. Следственный аппарат формально оставался единым, сосредоточенным в органах прокуратуры, но основную массу уголовных дел расследовала милиция и ее следователи.
Несмотря на это, Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятые 25 декабря 1958 г., и утвержденный в соответствии с ними Уголовно – процессуальный кодекс РСФСР наделил правом производства предварительного следствия лишь следователей органов прокуратуры и госбезопасности.
В связи с чем следственный аппарат милиции был вновь, как и в 1922 г., ликвидирован. Однако полностью освободить милицию от функций расследования не удалось. Например, в 1962 г. милицией в качестве органа предварительного следствия по поручению органов прокуратуры было окончено расследование более половины уголовных дел. Создавшееся положение потребовало решения ряда вопросов, направленных на совершенствование предварительного расследования преступлений.
6 апреля 1963г. Президиум Верховного Совета СССР издал Указ № 1237 – 6 «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка», которым наделил органы общественного порядка, наряду с органами прокуратуры и государственной безопасности, правом производства предварительного следствия. В соответствии с названным Указом в системе Министерства охраны общественного порядка был вновь создан следственный аппарат. К подследственности следователей органов внутренних дел были отнесены дела об общеуголовных преступлениях, а следователей прокуратуры – более узкая категория дел: главным образом, о должностных, хозяйственных преступлениях, против правосудия и дела об убийствах и изнасилованиях, а так же о преступлениях несовершеннолетних. Подследственности следователей органов государственной безопасности и военной прокуратуры эта реформа не затронула. Одновременно было сохранено право милиции производить в полном объеме дознание по значительному числу преступлений.
Четвертый период (с 1964 по 1988 гг.) характеризовался тем, что следственный аппарат органов охраны общественного порядка (в дальнейшем – Министерства внутренних дел) за сравнительно короткий срок превратился в структуру правоохранительных органов, осуществляющую расследование основного количества совершенных в стране преступлений.
В 1964 г. следственным аппаратом органов внутренних дел было окончено производством 61,4 в 1966 г. – 67, в 1978 г. – 76 и в 1999 г. – 89,2 процента от общего числа оконченных всеми правоохранительными органами уголовных дел, по которым предварительное следствие обязательно. (Приложение 1).[41]
В указанный период последовательно возросла численность следственного аппарата (например, на 1 января 1978 г. она составила 13,7 тыс. штатных единиц против 8,5 тыс. в 1964 г.), улучшался и качественный показатель кадрового состава: к январю 1978 г. удельный вес следователей с высшим юридическим образованием составил около 85 процентов, а со стажем работы более трех лет превысил 60 процентов.[42]
Характеризуя первоначальный этап (до 1978 г.) четвертого периода становления следственного аппарата органов внутренних дел можно сформулировать два важных вывода:
-не произошло «сращивания» следственного и оперативного аппаратов, находящихся в одном ведомстве, и роста на этой почве числа нарушений законности при расследовании уголовных дел, чего вполне обоснованно опасались научные работники, и даже отдельные практики;
-следственный аппарат органов внутренних дел обеспечил расследование значительной части преступлений в соответствии со своей подследственностью, о чем объективно свидетельствуют приведенные выше данные об объеме следственной работы и ее качественные характеристики: для дополнительного расследования возвращалось в среднем менее 4 процентов дел, в сроки свыше двух месяцев расследовалось не более 5 процентов, а количество граждан реабилитированных в ходе расследования и оправданных судами составляло менее двух человек на 1000 привлеченных к уголовной ответственности. Эти показатели оказались вполне сопоставимыми со статистическими данными о качестве следствия и состоянии законности при расследовании уголовных дел следователям прокуратуры.
Это дало основание законодателю передать в альтернативную подследственность следователей органов внутренних дел уголовные дела о так называемых «хозяйственных» преступлениях (хищение, взяточничество, должностные преступления и подлоги), а с 1 сентября 1978 г. все без исключения преступления, совершенные несовершеннолетними или с их участием, в том числе такие наиболее сложные для доказывания составы, как убийства, изнасилования.
В течение последующих десяти лет (до 1987 г.) следственный аппарат органов внутренних дел обеспечивал расследование 70 процентов совершаемых в стране преступлений и 90 процентов уголовных дел об экономических преступлениях. Доля следователей с высшим юридическим образованием на 1 января 1989 г. составила 87,4 процента и 69,2 процента со стажем работы свыше трех лет, соответственно обеспечивалось высокое качество следствия: для дополнительного расследования возвращалось менее 5 процентов дел; основное число дел (90 процентов) расследовалось в сок до двух месяцев. До 1985 г. отмечалась так же тенденция значительного сокращения количества нарушений законности (доля реабилитированных следствием и оправданных судами составила 1 чел. на 1000 привлеченных к уголовной ответственности). Факты взяточничества и иных преступлений, совершенных следователями исчислялись единицами в год.[43]