Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, если сравнивать сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью 1-2 тыс. и городское поселение с населением 20-50 тыс.жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселений – принимать на себя ряд функций муниципального района.
В № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.
Установлено, что перечень вопросов местного значения всех типов муниципальных образований не может быть изменен иначе, как путем внесения, изменений и дополнений в федеральный закон. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов, федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.
1.2 ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Следовательно, помимо вопросов местного значения, особым предметом ведения органов местного самоуправления является выполнение ими отдельных государственных полномочий.
В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Российской Федерации.
Исходя из принципов субсидарности, передача ряда государственных полномочий и функций на местный уровень обусловлена экономической, социальной, управленческой и организационно-технической целесообразностью.
Выполнение местными сообществами и их органами не только собственных вопросов местного значения, но и определенной части государственных полномочий исторически практиковалось всегда. В России органы местного самоуправления искони исполняли определенный объем государственных полномочий и государственных обязанностей.
Государственные полномочия сегодня – это государственные полномочия Российской Федерации и государственные полномочия субъектов федерации.
Государственные полномочия Российской Федерации представляют собой права и обязанности органов государственной власти РФ по решению вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ. Государственные полномочия субъекта Российской Федерации представляют собой права и обязанности органов государственной власти и должностных лиц государственной власти субъекта федерации по решению вопросов, отнесенных к ведению субъекта федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта федерации, а также иными нормативными актами, принятыми в соответствии с Конституцией РФ.
Наделение государственными полномочиями – это передача государственных полномочий органу местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из сферы ведения органов государственной власти и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления.
В настоящее время законодательное регулирование вопросов, связанных с наделением органов местного самоуправления, определенными государственными полномочиями, в отсутствие специального федерального закона по этим вопросам осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов федерации – законами субъектов федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов федерации законами субъектов федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
В № 131-ФЗ содержится специальная глава 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», которая устанавливает, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным документом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, появляется простой и понятный критерий разделения муниципальных и государственных полномочий: все, что отсутствует в перечне вопросов местного значения (ст. 14-16), относится к государственным полномочиям. Выполнение отдельных государственных полномочий, как правило, возлагается на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.
№ 131-ФЗ не предусматривает необходимости получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления без их согласия отдельных государственных полномочий не будет способствовать повышению эффективности их осуществления.
Представляется, что нормам нового закона не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления только с согласия последних, в том числе и на договорной основе.
В № 131-ФЗ установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов. Поэтому в местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направленные на решение вопросов местного значения, и субвенции, предоставляемые для обеспечения осуществления отдельных государственных полномочий.
В федеральном законе или законе субъекта РФ, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны быть перечислены права и обязанности органов местного самоуправления и органов государственной власти, связанные с передачей полномочий, способы (методика) расчета нормативов для определения объема субвенций, перечень подлежащих передаче с этой целью материальных средств или порядок их определения порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении передаваемых им отдельных государственных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; условия и порядок прекращения осуществления органами переданных им отдельных государственных полномочий.
Положения соответствующих федеральных и региональных законов, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно и только в том случае, если в федеральном законе или законе субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год предусмотрены необходимые для этого средств. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Местное самоуправление, в основе которого лежит право граждан, их территориальных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них полномочий и функций. Органы местного самоуправления, осуществляя свои полномочия, не должны нарушать Конституцию РФ, законодательство РФ, правовые (законодательные) акты субъектов РФ.
2. ВЫЯВЛЕНИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДА ЕКАТЕРИНБУРГА