Межмуниципальное сотрудничество и его роль в местном самоуправлении Российской Федерации (стр. 2 из 5)

Российское законодательство о межмуниципальном сотрудничестве имеет существенное отличие от положений Европейской хартии. В ч. 1. статьи 8 и ч. 1 статьи 66 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что «в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований». В ч. 3 статьи 8 указано, что «с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований». Тем самым все межмуниципальные объединения России были разделены на «обязательные» (советы на уровне субъектов РФ) и иные- добровольные. В ч. 2 статьи 8 и ч. 1 статьи 67 указано что -.советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований». Таким образом, хотя общероссийское объединение и признано добровольным, но создавать его могут лишь «обязательные» советы муниципальных образований субъектов РФ, а иные объединения муниципальных образований могут лишь входить в него. Кроме того, в ч. 4 статьи 8, статьях 68 и 69 провозглашается право муниципальных образований на создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, а также на заключение договоров и соглашений между органами местного самоуправления.[3]

Подводя краткий итог, можно проследить динамику правового регулирования общественных отношений в сфере сотрудничества муниципальных образований, на наш взгляд, выражается в следующем.

1. Расширение объема правового регулирования соответствующих отношений.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995г. содержал статью 10, регламентирующую вопросы межмуниципального сотрудничества в общем виде, а Закон 2003г. закрепляет положения о взаимодействии муниципальных образований в статье 8 и главе 9, специально посвященной муниципальному сотрудничеству.

2. Расширение перечня форм сотрудничества.

Закон «Об общих принципах организации местного в Российской Федерации» 1995г. упоминал лишь союзы(ассоциации) муниципальных образований в качестве таких форм, Закон 2003г. добавляет к данной норме положение о возможности создания хозяйственных межмуниципальных обществ, а также некоммерческих организаций, что свидетельствует о развитии институционального компонента межмуниципального сотрудничества.

3. Установление ограничения деятельности межмуниципальных организаций.

· Функциональные ограничения.

Российское законодательство указывает на запрет передачи межмуниципальным организациям полномочий органов местного самоуправления (ст.8 ФЗ № 131)

· Институциональные ограничения.

Межмуниципальными организациями в России могут быть организации коммерческого и некоммерческого характера. Перечень конкретных организационно-правовых форм таких организаций установлен законодательно.

Следовательно, российское законодательство о межмуниципальном сотрудничестве активно развивается. Отдельные положения ранее действовавшего законодательства о сотрудничестве муниципальных образований, тем не менее, нашли отражение в новом массиве правовых актов. Выделим некоторые аспекты статики правового регулирования межмуниципальных отношений:

1. Признание института сотрудничества муниципальных образований в качестве одного из механизмов решения муниципалитетами вопросов местного значения.

2. Сохранение целевого компонента сотрудничества: координационная, организационная цели, защита общих интересов муниципальных образований[4].

Рассмотрение института межмуниципального сотрудничества предполагает, прежде всего, раскрытие содержания данного понятия с целью формирования единых подходов к его пониманию. Кроме того, «необходимость определения юридических понятий объясняется тем. что неправильное толкование или хотя бы незначительное отступление от их истинного смысла может породить нарушение законности со всеми вытекающими отсюда отрицательными последствиями»

Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего легального определения. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления. Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных контактов как в нормативных актах, так и в науке муниципального права России, являются «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация». Федеральный законодатель оперирует термином «межмуниципальное сотрудничество».

Вместе с тем, в целях защиты идеи местного самоуправления в условиях централизации власти, а также для развития межмуниципальных контактов следует нормативно закрепитьопределение межмуниципального сотрудничества. По мнению Серебренниковой А.С. , кандидата юридических наук, это форма осуществления местного самоуправления, представляющая собой различные способы совместной деятельности органов местного самоуправления двух и более муниципальных образований, в том числе с учреждением межмуниципальных организаций, при сохранении у муниципальных образований самостоятельного статуса. Иное определение было закреплено в «Положении о порядке участия муниципального образования в организации межмуниципального сотрудничества»: межмуниципальное сотрудничество-направление деятельности органов МСУ муниципального образования, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществления прав граждан на местное самоуправление, обеспечения взаимодействия органов МСУ Московской области, Российской Федерации.[5]

Представляется возможным выделить следующие признаки анализируемого явления:

1. Межмуниципальное сотрудничество представляет собой механизмы взаимодействия муниципальных образований с целью совместного решения каких-либо задач. Так, в Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в России образована рабочая группа по реформе ЖКХ.[6]

2. Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в различных формах. В России основными формами такого сотрудничества выступают создание межмуниципальных организаций, заключение рамочных договоров о сотрудничестве, об учреждении совместных координационных органов муниципальных образований. В последнее время ведется оживленная дискуссия о целесообразности создания и развития городских агломераций.

3. Российский законодатель признает необходимым сохранение самостоятельного статуса муниципальных образований при осуществлении межмуниципального сотрудничества.

4. Право муниципальных образований вступать в партнерские отношения между собой свидетельствует об автономии муниципальных образований, прежде всего организационной. Последняя отражает один из основных принципов местного самоуправления, которым является признание многообразия форм осуществления местного самоуправления. Данный принцип предполагает плюрализм способов не только внутренней самоорганизации местного самоуправления, но и деятельности муниципальных образований вовне, в том числе осуществления взаимодействия с иными муниципальными образованиями[7].

Таким образом, межмуниципальное сотрудничество является одним из инструментов решения муниципальным образованием вопросов местного значения. Правовая основа такого взаимодействия является комплексной и объединяет нормы не только муниципального законодательства, но и ряда других, например, гражданского или градостроительного.

§1.2. Цели, виды, задачи, формы межмуниципального сотрудничества.

Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в целях:

· повышения эффективности решения вопросов местного значения;

· обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления;

· содействия развитию местного самоуправления;

· объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;

· организации взаимодействия органов МСУ муниципальных образований по вопросам местного значения;

· выражения и защиты интересов муниципальных образований;

· формирования условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения.

Для достижения целей межмуниципальном сотрудничестве определяются следующие задачи органов МСУ:

· участие в образовании и деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований и иных объединений муниципальных образований;

· учреждение хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций;

· заключение иных договоров и соглашений[8].

Классификация форм межмуниципального сотрудничества в соответствии с Федеральным законом № 131 представлена на таблице 1.

Критерии классификации
Цели объединения	Организационно-правовая форма	Наделение полномочиями органов местного самоуправления
взаимодействие муниципальных образований, выражение и защита общих интересов	некоммерческие организации-ассоциации	не могут наделяться полномочиями
объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов	закрытые акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью, автономные некоммерческие организации и фонды	не могут наделяться полномочиями

таблица1.[9]