Политические партии в соответствии с их уставами сами, по собственной инициативе формируют федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. При этом с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом от 12 июля 2006 года № 106-ФЗ, в этот список могут быть включены только члены данной политической партии, как обратившиеся в соответствующие региональные отделения политической партии с предложением включить их в федеральный список кандидатов, так и не обращавшиеся с таким предложением, а также беспартийные граждане. Таким образом, в результате проведения выборов полностью по пропорциональной системе было утрачено одно из важнейших избирательных прав граждан – право на самовыдвижение.
На выборах в Государственную Думу в 2003 году им смогли воспользоваться сотни граждан, и 67 из них были избраны депутатами. Ликвидация такого права – прямое нарушение ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, которая запрещает издавать законы, отменяющие права граждан[8]. Однако согласно поправкам, внесенным в российское избирательное законодательство в 2005-2007 г.г., предусмотрена теоретическая возможность реализации пассивного избирательного права беспартийными гражданами. Законодатель обязал политическую партию рассматривать предложенную кандидатуру беспартийного самовыдвиженца для включения в федеральный список кандидатов на региональной конференции (в последующем – на партийном съезде), если эта кандидатура поддержана не менее чем десятью членами партии, которые состоят в данном региональном отделении. Более того, в случае отказа партии рассматривать в установленном порядке вопрос о включении беспартийного гражданина в федеральный список к партии могут быть применены юридические санкции, вплоть до отказа в регистрации федерального списка на основании п. 1 ч. 3 ст. 44 Федерального закона о выборах депутатов, а деятельность политической партии (регионального отделения) может быть приостановлена по основаниям и в порядке, предусмотренными ст. 39 Федерального закона «О политических партиях»[9].
Но, несмотря на данное нововведение, в конечном счете, партия может и не включить рассматриваемую кандидатуру беспартийного самовыдвиженца в федеральный список кандидатов по различным основаниям, поэтому, по нашему мнению, необходимо предоставить беспартийному гражданину возможность самостоятельного выдвижения. Таким образом, следует дополнить ч. 2 ст. 7 Федерального закона о выборах депутатов новым положением: «Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков осуществляется в порядке самовыдвижения и политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года «О политических партиях» право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов».
Порядок структурирования федерального списка кандидатов – важный момент в электоральной стратегии партии и одновременно - существенное звено в правовом регулировании их участия в избирательном процессе. В его основу положено сочетание самостоятельности партии в определении персонального состава и структуры списка с обязательными правовыми стандартами, закрепленными федеральным законом. В уставах ныне действующих политических партий не прописано, каков порядок составления списка кандидатов. Поэтому во избежание недоразумений и судебных споров необходимо в уставе политической партии предусмотреть максимально четкий, простой и удобный порядок формирования списка. А именно указать, какой орган, в какой форме, в каком порядке представляет свои предложения по составу федерального списка кандидатов, в каком порядке включается в бюллетень для голосования о выдвижении федерального списка кандидатов кандидатуры из указанного списка[10].
Необходимо отметить, что в российской модели пропорциональной избирательной системы кандидат не имеет возможности влиять на то, какое место он займет в «жестком списке». Иногда на право быть избранным влияет разница в один номер внутри списка. Однако для кандидата нет законодательно урегулированных процедур, по которым он может согласовать с партией свое место в списке. Единственная возможность заключается в кулуарных переговорах с руководством партии. При этом избиратель голосует не за отдельного кандидата, а за список. Складывается ситуация, когда избиратель наряду с кандидатом, которого он хочет избрать, способствует избранию кандидата, который ему неизвестен или «несимпатичен». Избрание кандидатов по жестким спискам может служить фактором преломления или подмены действительной воли избирателей. Следует согласиться с мнением М.А. Котеговой, которая считает, что использование преференциального голосования и гибких списков в значительной мере поможет решить эти проблемы и выявить действительную волю избирателей в процессе выборов[11].
Верхушку партийного списка образует ее общефедеральная часть, кандидаты от которой имеют наибольшие шансы на прохождение в Государственную Думу в случае преодоления избирательным объединением заградительного барьера. Как показывает опыт избирательных кампаний в Государственную Думу, состав общефедеральной части федерального списка распределяется следующим образом. В первую тройку кандидатов, возглавляющую список, партии предлагают включить людей авторитетных, известных в народе. В итоге в списки кандидатов попадают артисты, телеведущие, спортсмены, т.е. люди, профессионально не занимающиеся политикой[12].
Сокращение максимального размера общефедеральной части списка разумно с двух точек зрения. Во-первых, кандидаты, находящиеся в этой части на местах дальше третьего, часто оказываются неизвестны избирателям, поскольку в бюллетени включается только первая тройка. А для партии выгодно рекламировать первую тройку списка, состоящую, как правило, из известных и популярных людей. Во-вторых, большой размер общефедеральной части снижает шансы на попадание в Думу кандидатов, включенных в региональные группы. С другой стороны, существенное сокращение общефедеральной части не позволяет гарантировать в составе фракции наличие специалистов разного профиля. Тем самым, по мнению ряда ученых, может быть снижено качество депутатского корпуса и качество выполнения парламентом законотворческой функции[13].
Согласно ст. 36 Федерального закона о выборах депутатов федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов. В случае если федеральный список разбивается полностью на региональные группы, в федеральном списке будет отсутствовать общефедеральная часть. Частичное разбиение подразумевает наличие общефедеральной части федерального списка кандидатов, в которую может быть включено не более трех кандидатов (ч. 9 и ч. 20 ст. 36 Федерального закона о выборах депутатов), при этом у всех партий, кроме «Единой России», в этой части были три кандидата. У партии «Справедливая Россия» один кандидат из центральной тройки был исключен из списка в ходе кампании.
При принятии нового закона о выборах депутатов Государственной Думы предметом дискуссий между Центральной избирательной комиссией России и профильным комитетом Государственной Думы стали положения о возможности ответственности партий за так называемые «паровозы», то есть включение в первую тройку списка лиц, которые не собираются становиться депутатами[14]. «Единая Россия» широко использовала технологию «паровозов», ее список возглавил Президент России В.В. Путин, в списке были также 4 члена Правительства РФ и 65 глав регионов, а также мэры ряда крупных городов (Новосибирска, Иркутска Екатеринбурга, Нижнего Новгорода, Красноярска, Ярославля, Омска и др.) и другие высокопоставленные представители исполнительных органов власти.
Так, например, в Белгородской области первым в тройке регионального списка от партии «Единая Россия» оказался губернатор Белгородской области Савченко Е.С., который отказался от депутатского мандата, хотя избиратели голосовали и за него, а на его месте оказался Лебедев О.В., пятый по списку кандидат. По мнению В.Л. Шейниса, закон должен зафиксировать ряд мер, исключающих появление «губернаторских списков»[15]
Небольшое количество «паровозов» было и в списке «Справедливой России»: председатель Совета Федерации С.М. Миронов, министр культуры и массовых коммуникаций А.С. Соколов, мэры Самары и Ставрополя. Действующие депутаты Государственной Думы были представлены в списках большинства партий (числа указаны на момент заверения списков): «Единой России» (192), КПРФ (40), ЛДПР (27), «Справедливой России» (33), «Патриотов России» (11), «Народного Союза» (7), «Союза Правых Сил» (3), Аграрной партии России (2), «Гражданской Силы» (1). Таким образом, 129 действующих депутатов не попали ни в один из выдвинутых списков, из которых 101 был в списке партии «Единая Россия». При этом все «отказники» - это кандидаты из первой тройки региональных групп, за которых голосовали избиратели. Их же места заняли «невидимки», то есть кандидаты, сведений о которых не было в избирательных бюллетенях.
Наиболее заметным стало отсутствие среди выдвинутых кандидатов известных политиков, бывших заместителей председателя Государственной Думы и/или руководителей фракций: С.Ю. Глазьева, Д.О. Рогозина, В.А. Рыжкова (последний был депутатом Думы всех четырех созывов, а двое других – трех созывов), а также депутата Думы трех первых созывов И.М. Хакамада. По мнению ряда экспертов, на включение этих политиков в партийные списки действовал негласный запрет со стороны Администрации Президента России[16].