Наконец, это производство и приобретение материальных благ и услуг, ответственность за удовлетворение потребностей, в которых берет на себя государство. Как правило, они либо непосредственно обладают свойствами чистых или смешанных общественных благ, либо принадлежат к числу ключевых факторов формирования этих благ (так, отдельный винтовочный патрон не является общественным благом, но создание запаса патронов представляет собой один из компонентов оборонных усилий и требует общественных расходов).
Общественные расходы могут осуществляться в формах финансирования эксплуатационных расходов организаций общественного сектора, закупок товаров или услуг, субсидирования предприятий и организаций, поставляющих продукцию на рынок, а также денежных выплат и натуральных выдач лицам, охваченным программами социальной помощи и страхования. Перечисленные формы зачастую выступают в качестве взаимозаменяемых либо, сочетаясь, дополняют друг друга.
Рациональный выбор форм, в которых расходуются средства, позволяет обеспечить экономию и повысить результативность их использования. Добиться этого существенно легче, когда расходы с самого начала структурируются скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе ведомств, их подразделений и т.д. Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполнителя может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребителей. Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения.
Финансирование производства частных благ за счет общественного сектора можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное позитивными или негативными внешними эффектами. Выявление и оценка конкретных внешних эффектов, на которые предполагается реагировать с помощью общественных расходов, — необходимый исходный пункт обоснования соответствующих бюджетных программ.
Следовательно, общественные расходы на материальные блага и услуги должны быть адекватны потребностям в общественных благах и наиболее значительным позитивным экстерналиям, сопряженным при данной институциональной структуре экономики с производством и потреблением частных благ.
Что касается эффективности функционирования рынка капитала, то при недостаточном ее уровне ряд перспективных проектов и производств не способен привлечь внимание со стороны частных инвесторов. Потенциальная отдача, особенно в долгосрочном периоде, может не находить адекватного отражения в курсах ценных бумаг, что не позволяет мобилизовать средства, необходимые для инвестиций. Это особенно характерно для экономики, находящейся в процессе перехода к рынку. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономике отдельные эффективные сверхдолгосрочные проекты удавалось осуществлять лишь по инициативе государства и под его управлением.
Если изъяны рынка побуждают государство выступать в роли организатора производства, но продукция непосредственно не обладает свойствами общественного блага, то ее имеет смысл реализовывать потребителям за плату. Способна ли плата, которую возможно собрать, полностью покрывать издержки и приносить прибыль, зависит, вообще говоря, от наличия внешних эффектов и их размеров.
Итак, общественный сектор способен участвовать как в финансировании, так и в производстве благ, причем в некоторых случаях его участие касается, прежде всего, финансирования, в других — в первую очередь производства, а зачастую он выполняет обе функции. Участие в финансировании определяется главным образом позитивными экстерналиями, связанными с создаваемым продуктом (материальным благом или услугой), а участие в производстве — с соотношением изъянов рынка и изъянов государства, связанных с альтернативными вариантами организации деятельности по формированию продукта.
Общественные расходы можно представить в качестве отрицательных налогов. Соответственно, на общественные расходы с некоторыми оговорками распространяются многие из тех положений, которые излагались выше применительно к налогам.
В частности, как сфера действия налога не всегда совпадает с кругом его непосредственных плательщиков, программа общественных расходов нередко приносит выгоды не одним только своим непосредственным реципиентам. Реципиентамибудем называть тех, кто получает какие-либо блага или денежные средства непосредственно из общественного сектора. А тот круг лиц, на которых в конечном счете распространяются выгоды (приращения полезности), обусловленные данной программой, станем обозначать термином сфера действия программы общественных расходов.
Если результатом общественных расходов становится создание чистого общественного блага, то в роли реципиентов выступают все члены общества и проблема перемещения выгод, по сути, не стоит. Во многих случаях, однако, основным либо побочным результатом программы является создание или перераспределение частных благ (как правило, это происходит, когда соответствующий процесс связан со значительными позитивными экстерналиями).
Средства, которые передаются нуждающимся на основе программы, используются безработными, в частности, для приобретения продуктов питания. Таким образом, одно из последствий принятия программы - увеличение спроса на продовольственные товары. Если эластичность предложения этих товаров относительно невысока, то следствием становится рост цен и частичное перемещение выгодот реципиентов программы в пользу производителей и продавцов продовольствия.
Тем не менее, даже неэффективная, с точки зрения нуждающихся, программа имеет шансы быть при определенных условиях принятой. Дело в том, что любые общественные расходы приносят выгоды кому-либо. Например, даже если программа переподготовки, о которой шла речь выше, не слишком соответствует интересам безработных, она может оказаться выгодной для тех образовательных учреждений, которые получают контракты на проведение занятий. Специфические черты той или иной программы способны подчас обеспечить особую заинтересованность в ней со стороны отдельных звеньев государственного аппарата. Если сторонники программы образуют сплоченную, хорошо организованную группу специальных интересов, они могут эффективно защищать эту программу, особенно когда вопрос о сфере ее действия недостаточно прояснен.
Итак, не только применительно к налогам, но и в отношении программ общественных расходов верно следующее: для того чтобы определить реальную сферу действия мероприятий, проводимых в общественном секторе, необходимо тщательно проанализировать характер рынков, на которых действует непосредственный плательщик или получатель средств. Налоговое бремя и выгоды от программы в принципе способны перемещаться на тех, кто выступает контрагентами налогоплательщиков, или реципиентов на любом из этих рынков. Причем преимущество в эластичности благоприятствует как смещению налогового бремени на контрагентов, так и перемещению выгод на себя.
Перемещение выгод - основная причина, по которой сфера действия программы подчас не отвечает замыслам тех, кто ее поддерживал, ориентируясь на интересы избирателей. Однако иногда несовпадение возникает и вследствие недостаточно продуманных процедур определения круга потенциальных и действительных реципиентов.
Реальную сферу действия программы далеко не всегда удается обнаружить при поверхностном рассмотрении. Особенно это верно, когда программа находится в стадии разработки и обсуждения. Между тем принять обоснованное решение о целесообразности финансирования программы можно, лишь если имеются достаточные гарантии совпадения действительной сферы ее действия с предполагаемой.
Только тщательный анализ, базирующийся на изучении фактического положения и ожиданий реципиентов, а также исследовании конкретных рынков, на которых они действуют, позволяет обеспечить целенаправленность программ. Такой анализ особенно необходим, когда имеются активные группы специальных интересов, способные извлекать выгоды в результате ускользающих от общественного внимания изменений в сферах действия программ.
Изменяя экономическое положение индивидов и организаций, общественные расходы так же, как налоги, вызывают эффект дохода и эффект замещения. Если индивид получает выгоды от общественных расходов, для него, очевидно, становятся доступными некоторые новые ресурсные возможности, иными словами, его бюджетное ограничение сдвигается вверх, т.е. имеет место эффект дохода. В то же время в подавляющем большинстве случаев возникает и эффект замещения, который выражается в некоторых сдвигах в структуре потребления либо соотношении труда и досуга. Как уже было показано применительно к налогам, эффект замещения, вызываемый вмешательством государства, приводит к чистым потерям, которые могут оставаться нераспознанными, если учитывать лишь денежные потоки, поступающие в общественный сектор и исходящие из него.
Лимитированные программы натуральной помощи порождают меньшие чистые потери, чем нелимитированные, поскольку для части реципиентов не возникает эффект замещения. Вместе с тем лимитированные программы предполагают ломаные бюджетные ограничения, с которыми в свою очередь могут быть связаны существенные искажения.
Реципиент всегда отдает предпочтение помощи, предоставляемой в денежной форме, которой он мог бы распорядиться по своему усмотрению. Когда же программа расходов реализуется в форме натуральных выдач или субсидирования отдельного товара, реципиенту в какой-то мере «навязываются» предпочтения тех, кто разработал и утвердил программу. Если бы единственный смысл общественных расходов состоял в повышении благосостояния реципиентов, то программы должны были бы реализовываться исключительно в денежной форме.