Во-вторых, право ЕС, по общему правилу, не содержит единых процессуальных норм и способов защиты, направленных на судебную защиту именно коммунитарных прав, а опирается в этих вопросах на национальные правовые системы. Иными словами, право ЕС порождает у частных лиц субъективные права, а национальные правовые системы должны обеспечить их реализацию способами защиты. Таким образом, судебная защита коммунитарных прав осуществляется в соответствии с национальным процессуальным правом и способами защиты. Государства-члены обладают в данной сфере так называемой процессуальной автономией.
Хотя изначально учредительные договоры о создании ЕС не предусмотрели создание системы унифицированных способов судебной защиты в отношении исков, подаваемых в национальные суды государств-членов в целях защиты коммунитарных прав, Суд ЕС сформулировал ряд неписаных требований и норм-принципов, которые должны применяться национальными судами при рассмотрении подобных дел. Главная цель этих требований и принципов – обеспечить частными лицами эффективную защиту их коммунитарных прав и полное действие права ЕС в государствах-членах.
В соответствии с системой, установленной Договором о ЕС, фактическое применение и судебная защита права Союза, по общему правилу, зависят от правовых систем государств-членов. Нормотворческие полномочия институтов Союза дополняются полномочиями государств-членов, применяющих право Союза и обеспечивающих ему судебную защиту. В результате задача, возложенная на национальные суды по защите прав частных лиц, осуществляется в рамках национальных систем судебной защиты. Другими словами, частное лицо для судебной защиты субъективного права, которое у него возникло в силу права Союза, использует национальные процессуальные нормы и способы защиты. Поэтому степень предоставляемой судебной защиты в итоге зависит от национальных судов, национального процессуального права и национальных способов защиты.
С одной стороны, преимущество такой системы заключается в том, что право ЕС принудительно исполняется в тех же судах в соответствии с теми же процессуальными нормами, что и национальное право. Таким образом, она способствует реальной интеграции права ЕС в национальные правопорядки. Более того, эта система предполагает минимальную степень вмешательства в вопросы организации системы отправления правосудия. Следовательно, государства-члены обладают в данном вопросе не только процессуальной, но и институциональной автономией.
С другой стороны, у этой системы имеется ряд недостатков. Поскольку право Союза в ходе применения и судебной защиты «проходит» через национальные правовые системы, его действие неизбежно затрагивается особенностями этих систем. Местные процессуальные правила, относящиеся, например, к срокам исковой давности, к процессуальной правоспособности или бремени доказывания, не являются единообразными во всех государствах-членах. Это, несомненно, приводит к неравной судебной защите прав частных лиц. Компетенция национальных судов и эффективность способов защиты прав также может сильно отличаться в разных государствах-членах. Указанные проблемы можно было бы решить, однако до сих пор в этом направлении сделано немного. В решении по делу Express Diary Foods Суд ЕС выразил сожаление по поводу отсутствия норм права ЕС, направленных на гармонизацию процессуального права государств-членов, что приводит к неодинаковой правовой защите коммунитарных прав в рамках Союза.[9]
Правда, для некоторых случаев право ЕС предусматривает гармонизацию процессуального права (например, действуют регламент 2913/92 (Таможенный кодекс ЕС) и директива 89/665 (публичные контракты)). Однако относительно большинства сфер жизни правовые акты Союза вообще не содержат никаких процессуальных норм и способов защиты либо в самых общих чертах обязывают государства-члены обеспечить судебную защиту в той или иной области. В частности, существуют директивы ЕС в области равноправия мужчин и женщин (N 75/117, 76/207, 79/7, 86/378 и 86/613), нормы которых указывают на необходимость для государств-членов ввести в свои правовые системы такие меры, которые бы позволили жертвам дискриминации получить судебную защиту. Директива N 64/21 (государственная политика и государственное здравоохранение) предписывает, что заинтересованным лицам должны предоставляться такие же средства защиты против решений, касающихся въезда либо отказа в выдаче вида на жительство, которые предоставляются гражданам государства-члена в отношении актов национальных государственных органов. В статье 8 директивы N 89/48 (взаимное признание дипломов) говорится об обеспечении средств защиты против решений о признании профессиональной квалификации либо ее отсутствии в национальном суде в соответствии с нормами национального права.
Не имеет значения, разработаны ли местные общие нормы о судебной защите или они отсутствуют, поскольку первые, по общему правилу, имеют необязательный характер. В обоих случаях государства-члены сами определяют компетентные суды и устанавливают правила судопроизводства и способы защиты права Союза.[10] Тем не менее, Суд ЕС предъявляет ряд требований к национальным системам судебной защиты, которые будут рассмотрены далее. При этом список указанных требований постоянно растет, что свидетельствует об укреплении стандартов ЕС в области защиты коммунитарных прав.
Прежде всего, государства-члены обязаны обеспечить наличие компетентного суда для рассмотрения дел о коммунитарных правах. Кроме того, как следует из решений Суда ЕС по делам Salgoil и Bozzetti, государства-члены обязаны следить за тем, чтобы их суды «предоставляли прямую и немедленную защиту,[11] а права в каждом деле эффективно защищались».[12] Иными словами, должны существовать особый суд и процессуальные нормы, с помощью которых частное лицо может защитить свои права, источником которых является право Союза. Национальные же суды применяют наиболее подходящие, по их мнению, способы защиты, имеющиеся в национальном праве, так как вопросы о том, какой суд является компетентным и какие процессуальные нормы должны применяться, по общему правилу, находятся в компетенции государств-членов. (В некоторых случаях ситуация может быть иной: например, когда право Союза четко устанавливает обязательство государства-члена предусмотреть конкретный вид судебной защиты заинтересованным лицам.)
Суд ЕС ограничил усмотрение государств-членов в вопросах защиты коммунитарных прав, установив два минимальных требования, которым должно соответствовать национальное процессуальное право. В соответствии с первым требованием, которое в доктрине называют требованием запрета дискриминации (non-discrimination), материальные и процессуальные условия, регулирующие соответствующие иски по принудительному исполнению права Союза, не могут быть менее благоприятными, чем соответствующие условия, относящиеся к аналогичным искам национального характера. Второе требование, которое в литературе именуют требованием эффективности (effectiveness), предусматривает, что указанные условия не должны делать фактически невозможным осуществление прав, порождаемых правом Союза.
Говоря о соотношении требований запрета дискриминации и эффективности, необходимо отметить следующее. Практика Суда ЕС свидетельствует о том, что простое применение одинаковых условий (требование запрета дискриминации) само по себе не является достаточной гарантией их выполнения. В решении по делу San Giorgio Суд ЕС недвусмысленно указал на то, что «требование запрета дискриминации не должно оправдывать применение мер, делающих возврат сборов, произведенных в нарушение права Союза, фактически невозможным, даже если такое положение дел распространяется и на налогоплательщиков, которые имеют аналогичные требования по национальному праву».[13]
Таким образом, указанные требования носят кумулятивный, а не альтернативный характер. Иными словами, в тех случаях, когда национальные процессуальные нормы применяются к искам, возникающим из права ЕС, без дискриминации, в случае если они делают невозможным или чрезмерно трудным осуществление коммунитарных прав, то требование эффективности, очевидно, не будет выполнено.
В течение продолжительного периода времени указанные требования не оказывали большого влияния на правоприменительную практику. Это было связано, прежде всего, с тем, что Суд ЕС не давал четкого разъяснения значения и правовых последствий этих требований.
Параллельно с развитием требований запрета дискриминации и эффективности в практике Суда ЕС можно проследить развитие принципа полного действия права ЕС.
Решение по делу Simmenthal,[14] которое, по мнению многих исследователей европейского права, является кульминацией доктрины верховенства и прямого действия права Союза,[15] также касалось важного аспекта процессуального (и конституционного) права. Согласно указанию Суда ЕС, прямое применение означает, что нормы права Союза должны полностью и единообразно применяться во всех государствах-членах, его нормы являются прямым источником прав и обязанностей для всех субъектов, подпадающих под их действие. Обязательства по прямому применению права Союза распространятся и на национальные суды как органы государств-членов. Рассмотрев далее доктрину верховенства права ЕС, Суд ЕС постановил, что национальный суд обязан «применять в подведомственном ему деле право Союза во всей его полноте и защищать права, которые право ЕС порождает у частных лиц. Соответственно национальный суд не должен применять те нормы национального права, которые противоречат праву Союза».[16] Суд ЕС выступил против практики итальянского суда, в соответствии с которой только Конституционный суд Италии вправе отменять нормы национального права, которые нарушают право ЕС. В связи с этим Суд ЕС указал на то, что любая норма, «которая ослабляет действие права Союза, лишая национальный суд полномочия не применять национальные нормы, препятствующие полной силе и действию права Союза, не соответствует самой сути права Союза».[17] Таким образом, в решении по делу Simmenthal Суд ЕС ясно сформулировал прецедентную норму, согласно которой национальный суд, рассматривающий подведомственный ему спор, вытекающий из права ЕС, обязан придать полное действие нормам права ЕС, не дожидаясь, когда противоречащая ему национальная норма будет отменена национальным законодательным органом или национальным конституционным судом.