То есть, Глава муниципального образования является субъектом, обладающим непроизводными муниципально-властными полномочиями и делегирующим эти полномочия функционально – подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.
Рассмотрев стандартную структуру местной администрации, в которой традиционно выделяются:
1) руководящие должностные лица, которые назначаются Главой муниципального образования и ответственны перед ним,
2) аппарат Главы муниципального образования, основное значение которого состоит в обеспечении работы Главы МО и его заместителей, можно прийти к выводу о том, что все указанные подразделения, в своей совокупности образующие местную администрацию, обслуживают в пределах своей компетенции деятельность Главы МО по решению вопросов местного значения и полностью производны от муниципально-правового статуса Главы МО. Поэтому очевидно, что достаточно спорны утверждения некоторых ученых о том, что местная администрация является муниципальным органом и обладает компетенцией, предусмотренной Уставами соответствующих муниципальных образований.
Также достаточно актуальным является вопрос о том, можно ли признать Главу муниципального образования муниципальным органом.
Некоторые ученые считают, что раз органы власти возможны двух видов: коллегиальные и единоначальные, то можно говорить о статусе Главы МО, как о статусе муниципального органа.
Можно подойти к этому вопросу следующим образом: определить существенные признаки, характеризующие муниципальный орган и проанализировать правовое положение Главы МО на предмет соответствия его правового статуса указанным признакам[28].
1) муниципальный орган, прежде всего, представляет организацию в форме учреждения,
2) специфика муниципального органа, как местного учреждения состоит в том, что указанный субъект муниципального права не просто осуществляет управленческие функции, а реализует муниципальную власть, т.е. наделен муниципально-властными полномочиями,
3) муниципальный орган представляет собой муниципально-властное учреждение, имеющее стабильную систему структурных подразделений, закрепленную в правовых актах, взаимосвязанную и взаимозависимую,
4) муниципальный орган имеет нормативно закрепленный за ним имущественный комплекс, находящийся на соответствующем балансе,
5) муниципальный орган, как муниципально-властное учреждение, является субъектом гражданско-правовой ответственности,
6) муниципальный орган, как муниципально-властное учреждение, осуществляет права владения, пользования и распоряжения имуществом,
7) муниципальный орган, как муниципально-властное учреждение, имеет свои учредительные документы.
Если признаки муниципального органа попытаться спроецировать применительно к юридическому статусу Главы МО, то можно прийти к выводу о том, что Глава МО характеризуется юридически – значимыми признаками, которые не совпадают с юридическими признаками, выделяющимися применительно к правовому статусу муниципального органа, как муниципально-властного учреждения. Глава МО характеризуется большим объемом прав в отношении возглавляемого им аппарата, нежели любой руководитель муниципального учреждения и можно утверждать, что его правовой статус отличен от статуса учреждения, признаки которого являются определяющими для понятия муниципальный орган. В системе муниципальной власти исполнительно – распорядительную, контрольную, нормотворческую и представительскую функции реализует не местная администрация, как муниципальный исполнительный орган, а высшее выборное должностное лицо (Глава МО), наделенное властными полномочиями и имеющее непосредственно подчиненные ему управленческие структуры, состоящие из муниципальных служащих.
Причем, при подобном подходе речь идет о том, что Глава МО не является муниципальным органом, а представляет собой муниципально-властного субъекта. В связи с этим, вероятно, правильнее будет остановиться на том, что Главу МО следует рассматривать только как высшее выборное муниципальное должностное лицо.
Местное самоуправление рассматривается и как институт власти – власти местного самоуправления, и как ипостась управления на местном уровне в рамках муниципального образования. Взаимосвязь вопросов власти и управления рассматривается в соответствии со следующей цепочкой: Власть местного самоуправления – Организация власти местного самоуправления – Деятельность органов власти местного самоуправления – Организация деятельности органов власти местного самоуправления – Механизмы организации деятельности органов власти местного самоуправления – Организационно-управленческий механизм организации деятельности органов местного самоуправления[29].
С точки зрения реализации властных полномочий (избрания представительных органов местного самоуправления, главы местного самоуправления и формирования исполнительных органов) в большинстве муниципальных образований выборные органы местного самоуправления представлены представительными органами (как правило, в форме Совета, Думы) и Главой местного самоуправления (Мэром, Главой муниципального образования).
Передача управленческих функций управляющему или совету управляющих практически не встречается, т.е. при формировании органов местного самоуправления властные функции не разделяются с управленческими. Другими словами, власть местного самоуправления не разделяется, ни в понимании, ни в реальных действиях, с вопросами управления в муниципальном управлении.
Таким образом, глава местного самоуправления берет на себя совокупность властных полномочий и управленческих функций. Если властные полномочия, как уже отмечалось, разделяются (в той или иной пропорции и в том или ином виде) главой местного самоуправления с представительным органом местного самоуправления, то часть управленческих функций передается (в виде распределения полномочий) иным должностным лицам местного самоуправления (входящим в администрацию).
Чаще всего глава местного самоуправления курирует деятельность всех своих заместителей, между которыми распределены предметы ведения. При этом первый заместитель курирует часть вопросов, а при необходимости заменяет главу местного самоуправления. В ряде муниципальных образований глава местного самоуправления курирует только часть вопросов, а остальные распределены между заместителями. Встречаются также муниципальные образования, в которых функции главы местного самоуправления и первого заместителя идентичны, в результате чего возникают ситуации дублирования полномочий.
В настоящее время правовой статус Главы муниципального образования представляет несомненный интерес в научном плане и является предметом многочисленных споров, как среди практических работников, так и среди ученых, специализирующихся в муниципально-правовой проблематике.
Однако в практике муниципального строительства в отношении самостоятельности Главы муниципального образования возникает много вопросов. Это вызвано тем, что в настоящее время вместо единой советской государственной системы в России создано два уровня управления обществом – государственная власть и местное самоуправление. В статье 3 Конституции РФ определено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление как форма народовластия признано одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Статья 12 Конституции РФ, подтверждая самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий, выводит органы местного самоуправления, а, следовательно, и Главу муниципального образования из системы органов государственной власти.
Однако самостоятельность Глав муниципальных образований не должна восприниматься как вседозволенность. На решение этой проблемы направлены правовые механизмы ответственности Главы муниципального образования перед государством, которые проявляются как в их муниципально-правовой ответственности (отрешение от должности), так и в административно-правовой ответственности, уголовно-правовой ответственности Глав муниципальных образований.
Однако, все же особый интерес в этой связи вызывает ситуация с уголовно-правовой и административно-правовой ответственностью Главы муниципального образования, наступающей за его незаконные действия, оформленные в форме соответствующих правовых актах. Как известно, Глава муниципального образования может издавать в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, которые являются правовыми актами, за которые он отвечает непосредственно. Однако Глава муниципального образования также активно участвует в процессе принятия нормативных актов, принимаемых местным представительным органом.
В связи с этим, возможна такая ситуация, когда Глава муниципального образования, имеющий большинство сторонников в местном представительном органе и председательствующий на его заседаниях, создает такую структуру управления муниципальным образованием, когда разграничение исключительной компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления является намеренно «затруднительным».