Таким образом, оно не устанавливало полного объема вопросов; практически решаемых городскими Советами в тот период, особенно в области хозяйственного и социально-культурного строительства. Оно лишь определяло общее направление деятельности городских Советов без точного разграничения тех вопросов, которые подлежали решению исключительно пленумами, и вопросов, которые могли решаться президиумами горсоветов в порядке текущей работы. В этом заключался один из основных недостатков указанного выше Положения о городских Советах.
По Положению о городских Советах, принятому 7 декабря 1925 г., городские Советы депутатов образовывались во всех городах и поселках. В соответствии со ст. 3 устанавливалось, что "городские Советы в пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население для участия в местном и государственном управлении и строительстве".[12]
Изменения, происходившие в системе местного управления, коснулись и избирательного права. По Конституции 1918 г. в Совет могли выбирать и быть избираемыми только трудящиеся, не эксплуатирующие чужой труд, т.е. рабочие и крестьяне. Избирательной единицей был не только тот или иной территориальный округ, но и однородная производственная или профессиональная единица (завод, фабрика, предприятие, учебное заведение, профсоюз). Это нередко приводило к тому, что кандидатов в депутаты выдвигали, например, на предприятиях, а избирали по территориальным округам, т.е. избиратели иногда попросту не знали своих кандидатов.
Таким образом, Советы стали органами государственной власти, хотя фактически они не имели никакой самостоятельности, т.к. "каждый их шаг направлялся из центра или вышестоящих государственных органов, над которыми в свою очередь "нависали" органы единственно правящей компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам незаконности, а то и нецелесообразности".[13]
В дальнейшем развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. В 30-40-е гг. политическая доктрина исходила из несовместимости единой системы Советов депутатов трудящихся и местного самоуправления. Понятие самоуправления в тот период вообще не применялось "в сущности отбрасывалась сама идея самоуправления мест". Такое положение дел привело к тому, что вопросам местного самоуправления долгое время не уделялось достаточного внимания в научной литературе.
В Конституции СССР 1936 г. местные Советы депутатов трудящихся характеризовались только как органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах).
Как писал А.И. Лепешкин, "все органы государственной власти в СССР, начиная от сельского Совета депутатов трудящихся и кончая Верховным Советом СССР — являются органами единой власти, все они связаны между собой единой волей, едиными целями в выполнении стоящих перед ними задач".[14]
В 50-х годах самоуправление рассматривалось лишь как расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие населения в обсуждении подготовленных проектов решений и т.д.
В 60-х годах в партийных документах и научной литературе вновь появилось понятие "местное самоуправление", периодически проводились кампании по расширению прав местных Советов, но, к сожалению, они не сопровождались соответствующими экономическими мерами.
Партия ставила перед Советами задачу преобразования их в органы коммунистического общественного самоуправления, Объединив в своем лице государственную власть и самоуправление народа, они постепенно должны были превратиться в негосударственные, общественные организации народных масс. 'Это самоуправление всего общества, и его органами выступают Советы. Но в современных условиях, когда существует еще необходимость в государственности, Советы являются одновременно и государственными органами, выступая в целом как органы государственной власти и народного самоуправления."[15]
В научной литературе в то время в центре внимания были в основном вопросы народного представительства, общенародного самоуправления, компартии. Любое решение, отражающее самостоятельность местных Советов, перехода к коммунистическому самоуправлению и т.д. Вопросы местного самоуправления ставились достаточно редко.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: несмотря на то, что городские Советы депутатов трудящихся являлись органами государственной власти, однако при этом они имели и общественный характер. Самоуправление не должно было противопоставляться развитию государственных начал, а, наоборот, должно было содействовать улучшению деятельности государственного аппарата.
В 70-е годы из-за жесткой централизованной системы не было концепции местного самоуправления, сдерживались даже идеи и теоретические рассуждения о местном самоуправлении.
5 марта 1971 г. ЦК КПСС принял постановление "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся''.[16] В нем подчеркивалось, что районные и городские Советы — это узловое звено системы государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии. В развитие данного постановления ЦК КПСС 19 марта 1971 г. были изданы Указы Президиума Верховного Совета СССР "Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся" и "Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов депутатов трудящихся" [17]и утверждены Примерные положения о названных Советах, на основе которых во всех союзных республиках были приняты законы о районных и о городских, районных в городах Советах депутатов трудящихся.
В данных законах был провозглашен принцип полноты прав и самостоятельности соответствующих Советов в руководстве делами районного, городского значения, Районный, городской, районный в городе Совет решал в пределах прав, предоставленных законом, все вопросы местного значения, руководил на своей территории государственным, хозяйственным, социально- культурным строительством, утверждал народнохозяйственный план и бюджет соответствующей административно-территориальной единицы, осуществлял руководство подчиненными органами управления, предприятиями, учреждениями, организациями, обеспечивал соблюдение законов,- охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействовал усилению обороноспособности страны. На своей территории Совет олицетворял власть государства, поэтому его деятельность не ограничивалась только решением местных вопросов, он, являясь одновременно и государственным органом, выполнял решения партии, осуществлял государственные мероприятия.
По Конституции СССР 1977 г. Советы, остававшиеся политической основой государства, стали именоваться не "Советами депутатов трудящихся", а "Советами народных депутатов",- что должно было знаменовать укрепление их социальной базы, расширение роли в условиях общенародного государства.
Ни Конституция СССР 1977 г., ни конституции республик не определяли компетенции местных Советов. В конституционных статьях (ст. 97 Конституции СССР, ст. 79 Конституции РСФСР) лишь перечислялся крут вопросов их деятельности. Это те вопросы, которыми в той или иной степени местные Советы занимались, которые находились в иоле их внимания, но не компетенции.
В 80-е годы началась реформа политической системы общества, в которой одно из важных мест занимала идея восстановления местного самоуправления как организации низшего звена власти. Ее целью было предоставление населению возможности самостоятельно решать вопросы своей повседневной жизни. Был также поднят вопрос о соотношении представительных и исполнительных органов, прежде всего на местном уровне, о разделении их полномочий, XXVII съезд КПСС выдвинул идею о необходимости последовательного проведения в жизнь принципа самоуправления народа и определил стратегию его развития: "Социалистический строй успешно развивается лишь тогда, когда сам народ реально управляет своими делами, когда миллионы людей участвуют в политической жизни. Это и есть самоуправление трудящихся в ленинском его понимании, оно составляет суть советской власти. Самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри нашей государственности; все глубже проникая во все поры государственной и общественной жизни, обогащая содержание демократического централизма, укрепляя его социалистическую природу".
Был взят курс на усиление самостоятельности и активности местных органов власти в решении вопросов местного значения. Однако при этом подчеркивалась ведущая роль партии как главного гаранта развития социалистического самоуправления.
После длительного периода отрицания официальной идеологией принципа местного самоуправления он вновь был возрожден. В Законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г. концепция местного самоуправления получает идеологическое признание и правовое выражение. Суть ее в том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности, т.к. местное самоуправление имеет государственный характер.
Правда, тогда же ученые — правоведы обратили внимание на то, что постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней. Правильнее говорить о его двойственной природе — государственной и общественной.[18] Это нашло отражение в Законе: в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могли действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии, т.е. Советы являлись органами государственной власти и местного самоуправления.