Данное определение межбюджетных отношений, отражая их взаимосвязи с организацией государственного управления и достижением целей экономической политики государства, позволяет охарактеризовать их как составную часть механизма государственной финансовой политики.
Основными функциями межбюджетных отношений являются:
- выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны);
- стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования.
Обе эти функции подлежат реализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.
Принцип бюджетного федерализма (ответственность регионов за обеспечение поступления доходов в федеральный бюджет для решения общих проблем и ответственность центра за реализацию его полномочий на местах) осуществляется посредством разработки и реализации политики доходов и расходов, а также на основе межбюджетных трансфертов.
Трансферты - осуществляемые на безвозмездной основе финансовые потоки из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, а также из бюджетов субъектов Федерации в местные бюджеты. Из этого общего правила есть исключения[5].
Ряд субъектов Федерации (Пермская область, Архангельская область и др.) не были моносубъектами и включали автономные образования. В Пермской области был Коми-Пермяцкий округ, в Архангельской - Ненецкий округ. Эти округа имели самостоятельные бюджеты. Но в связи с созданием с начала 2006 г. Пермского края округ был упразднен. Аналогично решен вопрос и о статусе Архангельской области, и Ненецкого округа. Богатые разрабатываемыми месторождениями полезных ископаемых такие округа (в том числе и входившие в состав Красноярского края Таймырский и Эвенкийский национально-автономные округа, а также пока входящие в состав Тюменской области Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий национально-автономные округа) оказались образующими основу доходной базы всей области или края. В подобных случаях складываются ситуации, когда округ по соглашению с областью направляет финансовые потоки "вверх". Так было в 2008 г. и в начале 2009 г., когда Ненецкий округ по основному и дополнительному соглашениям с администрацией области направлял в бюджет области 650 и 700 млн. руб. соответственно двумя траншами.
Подобные факты (стремление ликвидировать национально-автономные образования и сформировать единый бюджет области или края) свидетельствуют о концептуальной незрелости российской модели бюджетного федерализма. В действующих бюджетных законодательных актах эти вопросы не имеют адекватного ответа.
Правовой основой практикуемых сегодня межбюджетных трансфертов является конституционное и законодательное закрепление определенных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы, а также финансирование их реализации каждым уровнем государственного управления. Экономической основой межбюджетных трансфертов является экономическое единство страны, государственная собственность на недра и другие природные богатства, а также на инфраструктуру, а в связи с этим - наличие бюджетного сектора в экономике и социальной сфере.
Поскольку действуют исторические, природно-климатические и другие факторы, например размещение производства, то естественным было и остается наличие условий, предопределяющих значительную и, вместе с тем, объективно обусловленную дифференциацию производства ВВП на душу населения по регионам страны. В 2009 г. валовой региональный продукт на душу населения составлял от 17 до 500 тыс. руб. в год[6]. По этой причине существует объективная необходимость выравнивания обеспеченности регионов средствами для их социально-экономического развития.
В российской практике межбюджетные трансферты осуществляются в основном по вертикали (т.е. сверху вниз), в связи с чем в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделение средств субъектам Федерации по разделу функциональной структуры расходов бюджета "Межбюджетные трансферты". До 2004 г. включительно этот раздел назывался "Межбюджетные отношения", а в бюджетной классификации - "Финансовая помощь бюджетам других уровней". В новой редакции Бюджетного кодекса РФ понятие "межбюджетные отношения" заменено понятием "межбюджетные трансферты". В связи с этим из данного раздела межбюджетные кредиты исключены, поскольку предоставляются на возвратной основе, т.е. не являются трансфертами. Это более точно отражает суть отношений центра и регионов. В действительности в понятии "трансферты" подчеркивается не факт самых различных отношений центра и регионов, а факт финансовых потоков "сверху вниз". Между бюджетами (это всего лишь финансовые планы) отношений быть не может, финансовые отношения могут быть между органами власти федерального, субфедерального и муниципального уровней.
В таблицах 1 и 2 представлены данные о размерах соответствующих финансовых потоков (См. Приложение).
Межбюджетные трансферты включают также трансферты из Федерального бюджета в бюджеты государственных внебюджетных фондов, что связано и с недостатком средств единого социального налога для финансирования потребностей этих фондов, и с необходимостью передачи средств федерального бюджета и других бюджетов в бюджеты внебюджетных фондов (например, из местных бюджетов в бюджет медицинского страхования средства поступают для страхования неработающего населения).
Роль межбюджетных отношений в реализации принципа федерализма определяется качеством этих отношений, их обоснованностью, учетом особенностей государственного устройства России и региональных особенностей развития ее экономики. В настоящее время предпринимается немало усилий по обоснованию различных моделей бюджетного федерализма, однако модели, параметры которой удовлетворяли бы и федеральный центр, и субъекты РФ, и муниципальные образования, пока не создано. Это связано с чрезвычайной сложностью механизма экономического выравнивания условий жизни в регионах.
Важнейшим признаком федеративного государства является равноправие его субъектов, которое имеет два аспекта:
1. Субъекты Федерации - равноправная сторона взаимоотношений, в том числе бюджетных, с Федерацией. В отличие от унитарных государств в Федерации отсутствует административное соподчинение региональных властей центральным: те и другие наделены властными полномочиями непосредственно населением и потому в рамках своей компетенции самостоятельно выполняют возложенные на них функции.
2. Субъекты Федерации равноправны по отношению друг к другу. Это предполагает использование единых принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий в налогово-бюджетной сфере. Недопустимы как предоставление на индивидуальной основе льгот и привилегий отдельным субъектам Федерации, так и дискриминация тех или иных регионов. Это не значит, что не могут быть сделаны те или иные исключения, но все они должны базироваться на соблюдении общих для всех регионов критериев, условий и процедур[7].
Трансферты из федерального бюджета предоставляются как без предварительно определенных условий, так и при определенных условиях. Например, без условий предоставляются средства из федерального бюджета для перечисления в бюджеты субъектов Федерации в связи с выполнением функций, вытекающих из норм федеральных законов (например, целевые средства для социальной поддержки инвалидов, а также граждан, пострадавших во время аварии на Чернобыльской АЭС, и т.п.).
При определенных условиях выделяются трансферты, направляемые на другие формы финансовой помощи. Например, трансферты для выравнивания бюджетной обеспеченности предоставляются при условии соблюдения субъектами Федерации налогового законодательства.
Бюджетные кредиты из федерального бюджета предоставляются бюджетам субъектов Федерации только при условии отсутствия у них просроченной задолженности по ранее полученным из федерального бюджета кредитам. Если в течение двух из трех последних лет дотации и бюджетные кредиты из федерального бюджета превышают 50% собственных доходов субъектов Федерации, то органы власти субъектов Федерации обязаны заключить с Минфином России соглашение о том, что они примут меры для повышения эффективности бюджетных расходов, а также меры по улучшению администрирования налогов и сборов. Для высокодотационных регионов условием получения трансфертов из федерального бюджета является перевод этих регионов на кассовое обслуживание Федеральным казначейством.
Принципиальная схема межбюджетных трансфертов представлена в таблице 3 (См. Приложение).
Наиболее острой проблемой межбюджетных отношений является обоснованное выделение средств федерального бюджета всем регионам, имеющим доходность ниже минимальной бюджетной обеспеченности. Финансирование в рамках минимальной бюджетной обеспеченности осуществляется в рамках стандартов по оказанию этих услуг. Такие потоки средств идут во все регионы, имеющие доходы ниже минимальной бюджетной обеспеченности.
Независимо от доходности все регионы, в том числе и регионы, имеющие сверхдоходы по сравнению с дотационными регионами, получают финансирование из федерального бюджета на оплату так называемых федеральных мандатов. Например, в каком бы регионе ни проживал гражданин, подвергшийся радиационному облучению во время чернобыльской катастрофы, этому гражданину в тот или иной регион на его имя средства поступят из федерального бюджета.