В разгаре новая инициатива федерального центра - реформа в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ). Судьба этой реформы напрямую зависит от того, как к ней отнесутся органы местного самоуправления.
Действительно, реформа ЖКХ, по существу, разворачивается в зоне интересов муниципальных образований. Фактически, речь идет о реформе муниципального хозяйства, львиную долю которого составляют объекты ЖКХ. Следовательно, эта реформа может рассчитывать на успех только при условии реального, активного и скоординированного участия органов местного самоуправления. То же самое можно сказать и в отношении других реформ в социальной и экономической сферах.
Приведенные примеры свидетельствуют о том, что институт местного самоуправления продемонстрировал примеры зрелости и государственного подхода в решении местных задач, и что этот институт власти находится "на острие" решения многих задач государственного значения. Однако, для реальной оценки потенциала местного самоуправления и его роли в судьбе становления новой российской государственности необходимо более глубокое исследование.
Прежде, чем дать объективную оценку роли местного самоуправления в судьбе российской государственности, необходимо более точно разобраться в природе местного самоуправления, его "генетических корнях", обусловивших формирование современных общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Раскрытие темы не будет полным, если мы не остановимся на исторической роли местного самоуправления в судьбе России.
Природа местного самоуправления
Современная форма реализации местного самоуправления в России является итогом длительного исторического пути. Сегодня понятие “местное самоуправление” тесно связано с понятием “государство”, так как местное самоуправление, в соответствии с Основным Законом, является одним из элементов политической системы современной России, в целом предназначенной для реализации принципа народовластия.
Если современный термин “местное самоуправление” понимать более широко, то можно утверждать, что в качестве формы самоорганизации человеческих коллективов, населяющих определенную территорию, местное самоуправление возникло еще задолго до образования государства.
Речь идет как о примитивных, так и об относительно развитых формах самоорганизации социума. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который и являлся главным объединяющим фактором. Сегодня так формируются общественные объединения и организации.
Подобно общественным объединениям, социально-территориальные системы на раннем этапе образовывались добровольно на основе общего интереса, а совместная деятельность осуществлялась на принципах самоуправления. Отсюда следует, что современное местное самоуправление имеет мощные “общественные” корни, и есть все основания рассматривать этот институт как один из основных элементов в системе гражданского общества.
В результате усложнения общественных связей и социальных норм первых самоуправляющихся сообществ, внутри них возникли группы с различным социальным статусом и стали проявляться существенные признаки государственных институтов, которые позже трансформировались в реальные государственные институты. Из истории нам известно, что одной из форм образования государств было разрастание и объединение самоуправляемых сообществ. Классическим примером в этом отношении является Великобритания.
Конечно, не все современные государства сформировались таким образом, ибо сам процесс образования государства очень неустойчив и подвержен влиянию многих факторов (известно, например, что часть государств образовалось в результате захвата новых территорий более сильными государствами). Для нас, однако, важно обнаружить связь между самоуправляющимся сообществом и государством, а также понять природу этой связи, что позволит снизить вероятность неправильной оценки роли местного самоуправления в государственном строительстве.
С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для “местного самоуправления” начался длительный период поиска своего “места” в государственном устройстве.
На территории современной России первые государственные формы образовались, по-видимому, путем относительно добровольного объединения самоуправляемых общин с последующим присоединением прилегающих территорий. На это указывает “нормандская” и некоторые современные версии образования одного из первых славянских государств.
Отсюда видно, что самоуправляемые социально-территориальные системы (в том числе, и современные муниципальные образования) имеют все существенные признаки государства: наличие территории, населения, связанного с этой территорией, и публичной власти.
Однако между муниципальной и государственной властью есть и существенные различия. При всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в различных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной власти. Прежде всего, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, могущая сама себя реформировать, местное самоуправление - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей центральной властью.
Таким образом, местное самоуправление несет на себе как определенные признаки властных (государственных), так и общественных институтов. Общественно-государственный характер института местного самоуправления делает его центральным звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. По-видимому, это и есть главная и основная роль местного самоуправления в судьбе любого государства.
При отсутствии эффективных механизмов “сдержек и противовесов” государство, в силу своей природы, проявляет устойчивую тенденцию к централизации властных полномочий. Следствием этого является подавление местного самоуправления, что выражается в снижении уровня самостоятельности в решении вопросов местного значения, т.е. в уменьшении компетенции органов власти на местах, вплоть до прямого управления из центра.
Как показывает исторический опыт, государство, как одна из высших форм самоорганизации общества, подвержено постоянным изменениям. Часто эти изменения происходят в виде государственных кризисов, в ходе которых меняется государственный строй. Природа государственных кризисов различна, т.к. их могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Одним из таких факторов является высокая степень централизация власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может быть либо разрушение государства, либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития.
В период кризиса, как правило, центральная государственная власть слабеет, а объем компетенции местных органов власти увеличивается. Часто это происходит “автоматически”, без принятия специальных решений. Процесс перераспределения полномочий, которые местные органы берут на себя только на том основании, что государственная власть уже не в силах управлять, в значительной степени сдерживает процесс разрушения государства, а во многих случаях позволяет сохранить и укрепить государство.
Государство, преодолев кризис (отчасти, за счет снятия с себя непосильного бремени в виде “передачи” части полномочий “вниз”), на новом цикле развития снова проявляет тенденцию к централизации полномочий. В случае преобладания этой тенденции, после достижения “критической отметки”, неминуемо возникает новый кризис, обусловленный чрезмерной концентрацией властных полномочий в одном центре или даже у одного лица. 20-й век богат такими примерами.
Централизация полномочий в центральном аппарате государства и отсутствие конструктивного диалога с обществом провоцируют принятие решений, несовместимых с интересами общества, что в конечном итоге провоцирует кризис доверия к власти со стороны общества и гражданское неповиновение.
В любом государстве встает вопрос о механизмах, предупреждающих наступление государственного кризиса и способствующих его преодолению. Если на природу государственных кризисов смотреть с точки зрения баланса интересов общества и государства, то таким механизмом может быть местное самоуправление.
С этой точки зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно в сфере социально-экономического развития.
Однако имеется и другое - довольно распространенное - мнение, что расширение прав местного самоуправления в период кризисов не способствует укреплению государственной власти. Сторонники этой точки зрения считают, что в период преодоления государственного кризиса должна быть установлена сильная централизованная государственная власть, в системе которой нет места местному самоуправлению. При этом под сильной государственной властью, как правило, понимается не твердость государственной воли, а большой объем полномочий по широкому кругу вопросов.
Однако указанное мнение не подтверждается исторической практикой. В период кризисов государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий “сбрасывает” на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь те, которые наиболее важны для обеспечения жизнедеятельности: контроль над соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, содержание армии, защита границ, международные отношения и др.