Чем глубже государственный кризис, тем больший объем полномочий (по факту) берет на себя местное самоуправление. Примером, подтверждающим справедливость сказанного, является современная ситуация в России, одной из характеристик которой является постоянный рост объема полномочий органов местного самоуправления на фоне абсолютного снижения объема финансирования, направляемого на реализацию этих полномочий.
Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате длительного (многовекового) диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества и государства. С этой точки зрения, современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных (местных) сообществ и государства, главная задача которого согласование соответствующих интересов.
Мировая цивилизация (в лице европейского сообщества) в начале второй половины нынешнего века выработала определенное “противоядие” против установления в своих странах заведомо неустойчивых режимов власти, приняв в 1985 году Европейскую хартию местного самоуправления.
Европейская Хартия местного самоуправления явилась своеобразным итогом исторического опыта поиска механизма согласования интересов общества и государства. Как международный правовой документ Европейская хартия местного самоуправления играет большую роль в становлении местного самоуправления на Европейском континенте.1
Таким образом, местное самоуправление не может рассматриваться в качестве альтернативы сильной государственной власти. Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства. В период государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства.
В периоды между кризисами местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение вопросов жизнеобеспечения и являясь, тем самым, фактором, снимающим социальное напряжение в обществе.
Относительная централизация государственной власти может быть оправдана лишь в периоды реальной угрозы внешней агрессии.
Отсюда вытекает, что наличие в системе властных отношений института местного самоуправления является необходимым условием устойчивого развития государства. Без института местного самоуправления, государство неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности.
Учитывая это фундаментальное свойство института местного самоуправления и особенности его правого статуса в современной России, можно с уверенностью утверждать, что торможение процесса становления местного самоуправления может иметь серьезные негативные последствия для судьбы Российской Федерации.
Следует признать, что состояние неуверенности и колебаний в отношении становления института местного самоуправления - а, следовательно, будущего российской государственности - неоправданно затянулось. Резерв народного терпения исчерпан - необходимы решительные меры по формированию государственной политики в сфере государственного строительства и, в частности, в отношении института местного самоуправления.
Особенности российской муниципальной практики
Перефразируя известную поэтическую строку, можно уверенно сказать, что “местное самоуправление в России больше, чем местное самоуправление”. Если в Европе местное самоуправление рассматривается как социальный механизм, гарантирующий демократичность власти, то в России местное самоуправления - не только дань демократии, но, в большей степени, эффективный механизм хозяйствования.
Эффективность местного самоуправления была продемонстрирована, в частности, во времена реализации новой экономической политики (НЭПа). Местным органам власти был передан рекордный объем полномочий, в том числе, по решению экономических вопросов. Государство, "по нарастающей" передавая полномочия органам местного самоуправления, начиная с 1920 года, к 1924 году довело объем отданных полномочий до значения, рекордного для мировой практики. В результате, страна за короткое время преодолела разруху, вызванную революцией и войнами. К 1927 году Россия по основным показателям вышла на уровень 1913 года. Таким образом, был создан определенный “запас прочности”, что дало повод политической элите России свернуть НЭП и перейти к политике индустриализации.
Вывод: приоритетным направлением деятельности федеральных органов государственной власти и, прежде всего, Президента Российской Федерации должна стать разработка и реализации идеологии (концепции) государственного строительства, ведущее место в которой должно быть отведено становлению и развитию местного самоуправления.
Реформа местных властей: два противоречия. “Конструктивная оппозиция” (противоречие первое)
Как показано выше, институт местного самоуправления имеет сложную общественно-государственную природу. Местное самоуправление (в своей общественной “составляющей”) объективно находится в “конструктивной оппозиции” государству, особенно в вопросах защиты интересов местного сообщества. Это обстоятельство требует построения сложной процедуры согласования интересов государства и местного сообщества. С другой стороны, оно провоцирует органы государственной власти к подавлению местного самоуправления. И, как показывает исторический опыт, государство (в лице его органов) действительно проявляет тенденцию к подавлению местного самоуправления. Таким образом, возникает противоречие: с одной стороны государство в целях обеспечения стабильности объективно заинтересовано в укреплении местного самоуправления, с другой стороны тем самым оно создает “конструктивную оппозицию” государственной власти и вынуждено прибегать к более сложным (не административным) механизмам управления.
Реформа “сверху” (противоречие второе)
Второе противоречие в процессе осуществления реформы местного самоуправления кроется в методах и подходах к его реализации.
Местное самоуправление по своей природе не терпит государственного диктата и может развиваться только в условиях определенной свободы. Местное самоуправление и государственное управления в рамках единой административной системы несовместимы. Этим, в первую очередь, объясняется наличие в Конституции России 12 статьи, в соответствии с которой, “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”.
Государство объективно заинтересовано в развитии местного самоуправления и предпринимает (вынуждено предпринимать) определенные шаги, способствующие его развитию. С другой стороны, потенциал местного самоуправления может раскрыться только при условиях, когда действия государства не стесняют местное самоуправление “излишней опекой”. В идеальном случае, местное самоуправление вырастает и развивается “снизу” естественным путем при поддержке государства и под его контролем.
В подавляющем большинстве стран местное самоуправление устанавливалось “сверху” (определенным исключением является Англия).
Особенностью реформы местных властей (становления местного самоуправления) в России является слабая готовность к реформе (в том числе со стороны самих местных властей).
Основные причины этого состоят в:
1. Отсутствии идеологии государственного строительства.
2. Утрате традиции российской научной муниципальной школы.
3. Широком распространении иждивенческих настроений, сформированных длительным периодом подавления местной инициативы посредством государственной власти, носившей тоталитарный характер.
Вводя местное самоуправление, государство должно предоставить достаточно самостоятельности для раскрытия реального потенциала местных сообществ и, в, конечном счете, Человека.
На разрешении двух указанных противоречий, существующих между муниципальными образованиями и государством, должна строится система государственной поддержки местного самоуправления. Другими словами, местное самоуправления без государства сформироваться не может, ему нужна поддержка государства и одновременно - надежная защита от государства же.
Общая оценка состояния конституционной реформы
Сегодня наблюдается значительная разбалансированность процессов в сфере государственного строительства. Это обстоятельство, по-видимому, является главной особенностью процесса становления местного самоуправления, состоящей, по некоторым оценкам, в том, что этот процесс фактически опережает другие направления реформы государственности. Процесс становления местного самоуправления в России является своеобразным “локомотивом” процесса государственного строительства - образно говоря, местное самоуправление “прокладывает дорогу” всей реформе государственности.
Ярким примером, подтверждающим этот тезис, является осознание острой необходимости принятия ряда системообразующих федеральных законов, таких как закон о государственных минимальных социальных стандартах, земельный кодекс, бюджетный, налоговый кодексы обеспечивающие гарантии местного самоуправления в финансово-экономической сфере и др.
Напомним, что понятие “государственный минимальный социальный стандарт” было впервые введено в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В этой связи весьма примечательно то обстоятельство, что Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” был принят еще до рассмотрения Государственной Думой проекта Налогового кодекса Российской Федерации. Более того, указанный Федеральный закон разрабатывался с учетом существовавшего на тот период проекта Налогового кодекса Российской Федерации.