Рассматривая вопрос о типе формирующейся в России системы регистрации прав на недвижимость, мы оценили эту систему как "стремящуюся к титульной". Основная черта законченной титульной системы - это гарантированность со стороны государства действительности зарегистрированных прав и его безусловная материальная ответственность в случае установления недействительности этих прав. При такой ситуации предоставление информации о регистрации не может иметь другой цели, кроме подтверждения прав на объект. При этом сообщение о том, что данное лицо зарегистрировано как правообладатель, означает одновременно то, что государство несет за эту информацию полную ответственность. Поэтому контрагенту и нотариусу незачем знать, кто, когда и на каком основании владел объектом ранее и даже то, на каком основании этим объектом владеет нынешний собственник.
Совсем иная ситуация складывается, когда государство не берет на себя такую ответственность. Тогда сообщение о зарегистрированном праве конкретного лица не гарантирует приобретателю объекта, что его право на объект не будет оспорено в связи с установлением недействительности прав предыдущих правообладателей. В этих условиях совершение любой сделки с недвижимостью всегда сопряжено с риском, степень которого подлежит оценке. Единственным выходом в этой ситуации является страхование риска, связанного с приобретением объекта недвижимости.
Итак, в условиях отсутствия ответственности государства (регистрирующего органа) за действительность зарегистрированных прав возникает необходимость оценки риска заключения сделки со стороны приобретателя объекта (для решения двух вопросов: о целесообразности совершения сделки и о необходимости ее страхования) и со стороны страховщика (для определения тех условий, на которых он готов застраховать сделку). При этом очевидно, что как приобретатель, так и страховщик должны иметь возможность получения информации независимо от правообладателя, а страховщик - независимо от правообладателя и приобретателя, поскольку их интересы в данном случае различны.
Попытка решения этой проблемы содержится в п. 3 ст. 7 Закона о регистрации. В нем выделена специальная группа сведений, которые могут предоставляться только определенным категориям физических и юридических лиц. К таким сведениям относятся:
а) сведения о содержании правоустанавливающих документов;
б) обобщенные сведения о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости;
в) сведения о переходе прав на объект недвижимости.
И вот эти сведения могут предоставляться только:
а) самим правообладателям;
б) лицам, получившим от правообладателя доверенность;
в) руководителям органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ;
г) налоговым органам в пределах соответствующих территорий;
д) судам и правоохранительным органам, имеющим в производстве дела, связанные с объектами недвижимости и (или) их правообладателями;
е) лицам, имеющим право на наследование имущества правообладателя.
Вопрос о круге лиц, имеющих доступ к информации, может решаться по-разному. Но бесспорным, с нашей точки зрения, являются три положения:
1. Это должны быть лица, имеющие право на доступ к информации, находящейся в регистрирующем органе, для анализа этой информации в целях определения действительности зарегистрированных прав и определения риска совершения сделки с объектом.
2. Круг этих лиц должен быть строго ограничен законом.
3. Должен существовать четкий порядок допуска этих лиц к информации, обеспечивающий контроль за обоснованностью обращения, возможность определения той информации, которая может быть предоставлена по конкретному обращению, а также конкретная ответственность за нарушение правил получения и использования такой информации.
Таким образом, в Законе о регистрации необходимо установить два порядка предоставления информации, которой располагает регистрирующий орган.
Первый порядок - предоставление информации в целях подтверждения права на объект недвижимости. Такая информация должна предоставляться правообладателю по его запросу и содержать информацию, необходимую для идентификации правообладателя и правоустанавливающего документа, а также сведения об обременениях и ограничениях его прав на объект.
Второй порядок - предоставление информации при подготовке сделки в целях оценки действительности зарегистрированных прав и риска при совершении сделки. В этом порядке информация должна предоставляться по запросу нотариуса, предъявившего заявление правообладателя и лица, желающего заключить с ним сделку. Нотариусу при этом должен быть обеспечен непосредственный доступ к архиву регистрирующего органа, разумеется в части, касающейся данной сделки. Особый порядок получения информации должен быть установлен для правоохранительных органов и органов власти и управления. Вряд ли целесообразно для этих органов устанавливать жестко регламентированную форму выписки и перечень сведений, подлежащих выдаче. Процессуальное законодательство, в частности, наделяет правоохранительные органы полномочиями на получение всей необходимой для их деятельности информации, и ограничить их в этих правах Закон о регистрации вряд ли может.
§. 4. Понятие государственной регистрации прав на недвижимость
Определению государственной регистрации прав на недвижимость посвящена ст. 2 Закона о регистрации. Она определяет государственную регистрацию как "юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения) перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации". Однако данное определение отражает лишь один из аспектов понятия государственной регистрации - регистрация, как акт государственного органа.
Вместе с тем анализ научных работ как по гражданскому, так и по административному праву, свидетельствует о том, что в определении сущности государственной регистрации прав на недвижимое имущество среди ученых нет единства. Так, государственная регистрация прав на недвижимое имущество рассматривается как ненормативный акт государственного органа, юридический факт в фактическом составе, влекущем возникновение, изменение или прекращение прав на объект недвижимости, комплексное средство государственного регулирования предпринимательской деятельности на рынке недвижимости.[18] По мнению М.Г. Пискуновой, "государственная регистрация - императивная норма гражданского права, необходимое условие возникновения вещных и обязательственных прав на недвижимость".[19]
Государственную регистрацию можно рассматривать в двух аспектах: как специфическую деятельность государства и как результат этой деятельности. При этом государственная регистрация как деятельность не всегда заканчивается государственной регистрацией в виде результата, поскольку результатом этой деятельности может быть отказ в государственной регистрации.
Рассмотрим сначала государственную регистрацию как деятельность. Любая деятельность определяется, прежде всего, ее целями и содержанием. Вопрос о целях государственной регистрации рассмотрен ранее. Применительно же к определению деятельности, по мнению автора, имеют значение только непосредственные цели, на которые эта деятельность в каждом случае направлена. При этом нужно отметить, что государственная регистрация как деятельность может рассматриваться в узком и широком смысле. В широком смысле государственная регистрация прав на недвижимость может быть определена как одна из функций государства, осуществляемая его специальными органами в целях зашиты имущественных прав участников гражданского оборота. К государственной регистрации в этом смысле относится не только деятельность регистрирующего органа по рассмотрению конкретных документов, но и деятельность государства по организации системы регистрации, установлению принципов ведения реестра, автоматизации регистрационных процессов, методов отражения и защиты информации, а также деятельности по предоставлению информации о государственной регистрации прав на недвижимость.
Такое определение позволяет раскрыть понятие государственной регистрации прав на недвижимость как формы государственной деятельности. Оно необходимо, поскольку за конкретными актами государственного органа всегда нужно видеть общую направленность всех этих актов, общие цели функционирования системы, созданной для осуществления данной деятельности.
Вместе с тем приведенное определение не раскрывает содержательную сторону государственной регистрации, не указывает, в чем именно состоит эта деятельность государства. И здесь необходимо обратиться к понятию регистрации в узком смысле, т.е. рассмотреть, что же представляет собой деятельность регистрирующего органа в каждом конкретном случае. В этом смысле государственная регистрация прав представляет собой процесс рассмотрения заявления (требования) заинтересованного лица, адресованного государственному органу о внесении сведений о его праве на объект недвижимого имущества в установленные законом формы (государственный реестр). Этот процесс состоит из приема представленных заявителем документов, их правового анализа с точки зрения установления оснований для регистрации либо отказа в регистрации, принятия соответствующего решения, отражения этого решения в формах, установленных законом, и выдачи документов заявителю с уведомлением о принятом решении.