Действующий институт государственной регистрации юридических лиц сложился в России сравнительно недавно. Только в 2002 г. вступил в силу долгожданный и необходимый на практике Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", в дальнейшем подвергшийся неоднократным изменениям и дополнениям. Этот и иные нормативные правовые акты составляют отечественное законодательство о государственной регистрации юридических лиц.
Введение в юридическую силу основного нормативного правового акта - Федерального закона N 129-ФЗ - изменило практически всю систему легитимации предпринимательства в России. Действовавший ранее порядок регистрации юридических лиц опирался главным образом на Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-I "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. N 1482 "Об упорядочении государственной регистрации предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации". Несмотря на отдельные достоинства этих актов, каждый из них подчас противоречил друг другу. Очевидна и явная децентрализация закрепленной в них процедуры регистрации юридических лиц, осуществлявшейся в местных администрациях без единой информационной базы данных. Нельзя не упомянуть и об огромном количестве пробелов правового регулирования, которые позволяли широко распространиться административным барьерам. Все это в сумме, конечно, не могло обеспечить нацеленное движение к рыночной экономике, основа для которого заложена в ст. 8 Конституции РФ.
Благодаря их появлению регистрация стала проводиться по так называемому уведомительному порядку, который, в отличие от распространившегося в советское время разрешительного порядка, основывается на ничем не ограниченном (например, госпланами) праве на занятие предпринимательской деятельностью.
Чтобы устранить эти и другие значительные недостатки, решено было значительно изменить институт государственной регистрации юридических лиц, придать ему новый, более систематизированный, облик. Данную инициативу в феврале 2001 г. выдвинул Президент России В. Путин, выступая на Всероссийском совещании руководителей налоговых органов и органов налоговой полиции Российской Федерации. Центральной идеей проекта выступила передача функций государственной регистрации юридических лиц от Министерства юстиции РФ к налоговым органам, т.е. введение в практику принципа "одного окна" (соединения процедур регистрации юридического лица и его постановки на налоговый учет путем единого представления документов). Этим предполагалось, во-первых, унифицировать процедуру легитимации юридических лиц и, во-вторых, снизить административные проволочки в ее реализации.
Итогом этой инициативы и последующей работы Правительства и явился Федеральный закон N 129-ФЗ. Дальнейшие редакции еще более подкорректировали и дополнили его содержание новыми положениями, развив обозначенные выше тенденции.
Однако, несмотря на столь привлекательные общие принципы нового законодательства, следует задаться вопросом об эффективности и практичности его конкретных норм. Трехлетняя практика применения Закона выявила некоторые, подчас курьезные, его несоответствия общепринятым значениям государственной регистрации юридических лиц, к последним из которых в литературе, в частности, относят: обеспечение возможности получения необходимой информации при выборе контрагента и ведении хозяйственных операций; устойчивость экономического оборота, способствование укрепления порядка в рыночных отношениях; охрана общественного и государственного порядка.
В связи с этим попытаемся проанализировать законодательство о государственной регистрации юридических лиц и конкретно указать на некоторые его достоинства и выявленные практикой недостатки.
1. Первое, что бросается в глаза, сравнивая ранее действовавшие и современный законы о регистрации, - это разделение единой процедуры государственной регистрации на общий порядок регистрации юридических лиц (регистрация всех коммерческих и части некоммерческих организаций) и специальный порядок регистрации юридических лиц (регистрация общественных объединений, средств массовой информации, кредитных и религиозных организаций и ряд других юридических лиц), закрепленное в ст. 10 Федерального закона N 129-ФЗ. Различия данных порядков можно свести к следующим особенностям.
Во-первых, основанием такого деления служат особенности в статусе юридических лиц, отнесенных к разным порядкам регистрации. Если юридические лица, регистрируемые в общем порядке, представляют собой обычные организации, чаще всего создаваемые для извлечения прибыли, то юридические лица, регистрируемые в специальном порядке, создаются для общественно и государственно важных целей. Действительно, нельзя поставить на один уровень ценность и значимость, например, общества с ограниченной ответственностью и политической партии. Неоспоримо также и то, что к правовому регулированию статуса последних (имеется в виду юридических лиц со специальным порядком регистрации), в том числе к регулированию их государственной регистрации, необходимо особое внимание. К примеру, основной целью создания политической партии служит завоевание политической власти общества путем выдвижения собственной идеологической программы. Сообразуясь с этой целью, партия: 1) формирует общественное мнение; 2) производит политическое образование и воспитание граждан; 3) выражает мнение граждан по любым вопросам общественной жизни, доводит эти мнения до сведения широкой общественности и органов государственной власти; 4) выдвигает кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участвует в выборах в указанные органы и в их работе. Можно представить негативные общественные и политические последствия государственной регистрации в качестве политической партии субъекта, представившего, например, ложные документы либо не выполнившего многочисленных требований законодательства к созданию партии. Таким образом, следует согласиться с концепцией законодателя по увеличению внимания к регистрации подобных юридических лиц, что выражается в более тщательной проверке представленных документов на их регистрацию.
Во-вторых, проводится различие в органах, принимающих решение о регистрации юридических лиц. Если решение о регистрации юридических лиц в рамках общего порядка принимают все те же органы Федеральной налоговой службы, являющиеся одновременно и регистрирующими органами (т.е. органами, осуществляющими государственную регистрацию), то решение о регистрации юридических лиц в рамках специального порядка принимает специально уполномоченный орган, отличный от регистрирующего органа. К таким специально уполномоченным органам относятся органы Министерства юстиции РФ (регистрация общественных объединений, религиозных организаций, торгово-промышленных палат), Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (регистрация средств массовой информации), Центральный банк РФ (регистрация кредитных организаций). Специальный орган предусмотрен и для принятия решения о государственной регистрации финансово-промышленных групп. Однако сегодня сложилась такая ситуация, что фактически этого органа не существует. Закон о финансово-промышленных группах наименования такого органа не закрепляет, но в ч. 9 ст. 5 предусматривает, что его определение находится в компетенции Правительства РФ. До недавнего времени Правительство корректно исполняло возложенную на него обязанность: до марта 2004 г. соответствующими полномочиями наделялись по очереди соответственно Государственный комитет РФ по промышленной политике, Министерство экономики РФ, Министерство промышленности, науки и технологий РФ. Но в связи с реформированием системы исполнительной власти, произошедшим в марте 2004 г., Министерство промышленности, науки и технологии упразднили, создав на его базе целый ряд новых министерств и ведомств. Среди полномочий этих органов - правопреемников (и вообще всех возникших в результате реформирования ведомств) нет никакого упоминания о полномочии по принятию решения о регистрации финансово-промышленной группы. Это позволяет говорить, что регистрация финансово-промышленных групп возможна только потенциально, на бумаге. Выходом из такой ситуации должно послужить необходимое дополнение правового статуса какого-либо государственного органа соответствующим полномочием. В литературе в качестве основного претендента на роль такого органа выдвигается Федеральное агентство по промышленности.
В связи с различием в органе, принимающем решение о регистрации юридического лица, необходимо обратить внимание и на следующее обстоятельство. В действующем законодательстве о государственной регистрации юридических лиц подчас не проводится никакого различия между формулировками "регистрирующий орган" и "орган, принимающий решение о регистрации". Это вполне допустимо для общего порядка государственной регистрации, но свидетельствует о низкой правовой грамотности наших законодателей либо о небрежности в использовании ими юридической терминологии, если эта неточность допущена в отношении специального порядка. Исходя из смысла законодательного определения государственной регистрации, а именно понимания ее как акта уполномоченного государственного органа, посредством которого в соответствующий в реестр вносятся необходимые сведения (ст. 1 Федерального закона N 129-ФЗ), можно предположить, что правильным будет называть регистрирующими органами именно и только территориальные органы Федеральной налоговой службы. При этом в силу того, что в России действует единая система государственных реестров, органы Федеральной налоговой службы выступают регистрирующими органами как для юридических лиц, регистрируемых в общем порядке, так и для юридических лиц, регистрируемых в специально предусмотренном порядке. Но в этой связи необходимо признать неверными формулировки ряда нормативных правовых актов, которые наделяют органы, уполномоченные принимать решение о государственной регистрации, (т.е. органы, дающие согласие на регистрацию) статусом регистрирующих органов. В пример можно привести п. п. 5.14 и 5.14.1 Положения о Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, которые закрепляют, что указанный орган "регистрирует средства массовой информации". Но вместе с тем существуют и правильные законодательные формулировки (например, п. 5 ч. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе РФ указывает на то, что этот орган "принимает... решение о государственной регистрации религиозных организаций и представительств иностранных религиозных организаций"; эту же трактовку содержит и п. 8 ст. 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"). Таким образом, следует поставить перед законодателем еще одну задачу - привести формулировки законодательства о государственной регистрации юридических лиц в полное соответствие друг с другом.