Практика применения закона «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» 1992 г. с первых шагов показала его несовершенство, значительные пробелы. Отсутствие механизма реализации создавало определенные трудности в его исполнении. Так, например, прежде чем подать иск в арбитражный суд, кредитор обязан направить должнику заказной почтой извещение с уведомлением о вручении. В уведомлении должны содержаться требования к должнику в недельный срок со дня его получения выполнить свои обязательства, а также предупреждение о том, что в случае их невыполнения в течение указанного срока кредитор обратится в арбитражный суд с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве) предприятия. И только после получения кредитором уведомления о вручении извещения он может обратиться арбитражный суд с заявлением о возбуждении производства по делу о несостоятельности (банкротстве). А как быть в случае, если должник перестал получать почту (поменял адрес или просто сбежал)? Закон об этом умалчивал. Судьи же отказывались принимать заявления к производству, если не соблюден так называемый претензионный порядок, даже если на уведомлении о вручении стоит отметка почты о невозможности вручения.
В соответствии с Законом под несостоятельностью (банкротством) понималась неспособность удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг), включая неспособность обеспечить обязательные платежи в бюджет и внебюджетные фонды в связи с превышением обязательств должника над его имуществом или в связи с неудовлетворительной структурой баланса должника. Исходя из определения несостоятельности, заложенного в Законе, банкротом можно было признать предприятие только в том случае, когда кредиторская задолженность превышала балансовую стоимость имущества. А как быть в ситуации, если общая сумма обязательств равнялась общей стоимости имущества, но само имущество неликвидное и не может быть продано за эту сумму? Ответ на этот вопрос Закон не содержал.
В отличие от мирового опыта, исходящего из того, что банкротом может стать тот, кто не в состоянии оплачивать долги, российский закон 1992 г. позволял крупным предприятиям, не опасаясь банкротства, длительное время не оплачивать полученные товары (оказанные услуги или выполненные работы) и использовать денежные средства своих кредиторов в качестве собственных средств с тем условием, чтобы кредиторская задолженность не превышала балансовую стоимость активов. И как показывает практика, арбитражные суды признавали банкротами в основном лишь небольшие предприятия.
Пункт Закона, гласящий, что внешним признаком банкротства является приостановление его текущих платежей, тоже вызывал определенные споры. Согласно Закону, если предприятие раз в месяц осуществляло платеж в размере 10 рублей (по деньгам 1992 г.) и одновременно имело многомиллионную задолженность, то можно было констатировать факт отсутствия одного из основных признаков банкротства.
Неоднократно вставал вопрос об исчислении «трех месяцев со дня наступления сроков исполнения» обязательств. Будет ли перечисление должником своему кредитору суммы в размере одного рубля означать, что с этого момента необходимо заново исчислять новый трехмесячный срок.
В целях создания организационных, экономических и иных условий, необходимых для реализации актов о несостоятельности (банкротстве) государственных предприятий, а также предприятий, в капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, вышли в свет соответствующие постановления правительства. Постановлением Правительства РФ от 20 сентября 1993 г. было создано федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской Федерации по управлению государственным имуществом, сокращенно ФУДН (б).
Последующим Указом Президента службе было поручено представлять от имени государства интересы собственника при решении вопросов о несостоятельности в отношении федеральных государственных предприятий, а также организаций, в капитале которых есть доля РФ. Затем Постановлением Правительства службу наделили полномочиями выступать от имени государства как кредитора при решении вопросов о банкротстве предприятий вне зависимости от организационно-правовой формы в случае неисполнения ими обязательств по платежам в федеральный бюджет и внебюджетные фонды.
Таким образом, неэффективность Закона о банкротстве 1992 г. обусловила необходимость разработки нового закона, который был введен 1 марта 1998 года. Согласно ему любой кредитор организации, на долю которого приходился незначительный объем долга, просроченного на три месяца, имел право возбудить дело о банкротстве. Это правило было более действенным, чем то, которое использовалось в Законе 1992 г., поскольку стало возможным объявить банкротами неплатежеспособные организации. Если кредитор возбуждал дело о банкротстве, оно осуществлялось согласно действующей процедуре.
Сначала временный управляющий, назначенный судьей арбитражного суда, собирал информацию относительно претензий организации и проводил собрание кредиторов, на котором они решали, ликвидировать ее или реорганизовать.
Затем судья с учетом решения, принятого на собрании кредиторов, принимал собственное решение о том, подлежит ли данная организация ликвидации или реорганизации, и назначал конкурсного управляющего в случае, если принималось решение о ликвидации, или внешнего управляющего, если принималось решение о реорганизации (процедура реорганизации называется внешним управлением). Судья не обязан был следовать требованиям кредиторов о ликвидации или реорганизации организации или принимать предлагаемую ими кандидатуру на должность конкурсного управляющего, осуществляющего процедуру банкротства.
В результате инициирования процесса либо ликвидации, либо реорганизации прежние руководители организации теряли контроль над ней, за исключением ситуации, когда один из членов предыдущей команды назначался внешним управляющим. Законом о банкротстве 1998 г. специально предоставлялись большие права судьям арбитражного суда, поскольку разработчики этого Закона хотели избежать необъективного отношения как к кредиторам, так и к должникам. Если судья действует беспристрастно, российский Закон о банкротстве 1998 г. вполне был способен, с одной стороны, обеспечить защиту прав кредиторов, с другой – не допустить неэффективной ликвидации организации. На деле же получилось, что он был в большей степени направлен на защиту интересов кредиторов. В результате он из средства оздоровления экономики превратился в источник конфликтов, привел к разорению многих платежеспособных предприятий. Нередко кредиторы были заинтересованы не в осуществлении мер по финансовому оздоровлению предприятий, а в их банкротстве и овладении их имуществом.
В ходе реформирования государственного аппарата Федеральное управление по делам о несостоятельности (ФУДН) получило не только новое название – Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению (ФСФО), - но и статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти.
В следующем Законе о банкротстве, принятом 26 октября 2002 г., появились две принципиальные новации:
1) ужесточение контроля за назначением и деятельностью арбитражных управляющих;
2) предоставление государству права голосовать на собрании кредиторов (с утратой привилегированного положения в их очереди).
Первая новация представляется вполне оправданной, а вторая серьезно нарушает экономическую логику закона.
Основной контроль над деятельностью арбитражных управляющих, по мнению руководства бывшего ФСФО, должен осуществляться саморегулируемыми организациями. Эта позиция обусловлена тем, что государственный орган, голосуя на собрании кредиторов, сможет (за счет размеров обязательных платежей) назначить арбитражного управляющего без согласования с коммерческими кредиторами. ФСФО выступал за ограничение перепродажи долгов организации, поскольку скупка (и соответственно продажа) долгов является важнейшей формой корпоративного контроля. Кроме того, возможность впоследствии продать долг снижает начальную ставку процента по кредиту.
При подготовке Закона о банкротстве 2002 г. не были учтены следующие факторы:
· зависимость региональных арбитражных судов от губернаторов;
· власть, которой наделены судьи арбитражного суда и внешние управляющие.
Согласно российскому законодательству все арбитражные суды находятся в федеральной юрисдикции и независимы от региональной власти. Но недостаточное федеральное финансирование арбитражных судов и их удаленность от федерального центра ставят арбитражные суды в большую зависимость от региональных властей.
А в этом году, 29 апреля Президент Дмитрий Медведев подписал закон № 125066-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в части совершенствования положений о конкурсном оспаривании сделок должника при осуществлении процедуры банкротства и привлечении к субсидиарной ответственности лиц, имеющих или имевших право дать указания, обязательные для исполнения должником). Главный смысл закона - внесение изменений в известный Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)».
"Суть столь полезного на сегодняшний день Закона в том, что он направлен на увеличение конкурсной массы должника посредством введения института оспаривания в судебном порядке сделок должника, направленных на отчуждение его имущества или принятие имущественных обязательств, в период, предшествующий возбуждению дела о банкротстве. Ни для кого не секрет, что в преддверии банкротства в нашей стране должники «традиционно» любыми доступными им способами уменьшают имущество, которое априори должно входить в конкурсную массу. Теперь же процедура доказывания недействительности подобных сделок, приведших к причинению убытков кредиторов, будет максимально упрощена. В частности, Закон уточняет основания признания недействительными сделок должника с предпочтительным предоставлением и корректирует период подозрительности. Более того, Законом предусматривается и введение субсидиарной ответственности лиц, в частности, руководителя должника, членов совета директоров, контролирующих акционеров должника, которые были обязаны предпринять, но не приняли надлежащие меры по сохранению имущества должника, удовлетворению требований кредиторов без предоставления предпочтения отдельным кредиторам, а также не подали заявление о банкротстве при наличии признаков неплатежеспособности должника. В условиях сегодняшнего кризиса важно и то, что нормы Закона распространяются и на кредитные организации. А значит, у вкладчиков появляется дополнительный инструмент возврата собственных депозитов в случае банкротства банка. Данная мера вкупе с деятельностью Агентства по страхованию вкладов существенно повышает интерес к банкам – теперь действия их руководителей при выводе активов коммерческого учреждения будут блокироваться и даже оспариваться задним числом", - отмечает председатель комитета по собственности Государственной Думы Виктор Плескачевский.