Государства — участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Факультативный протокол к последнему пакту, а также международные обязательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписали Конвенцию «О правах и основных свободах человека».22 Эту Конвенцию подписали не все государства — участники СНГ. Статья 29 данной Конвенции устанавливает для каждого человека в соответствии с национальным законодательством в государстве, гражданином которого он является, право и возможность принимать участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Следует отметить одну особенность Конвенции: несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат над национальными законодательствами, Конвенция проводит мысль, что при реализации общих положений документа должно учитываться и национальное законодательство каждой страны СНГ. Это тот случай, когда наднациональное по сути сочетается с национальным по форме.
Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предоставляет право поступления на государственную службу лица, имеющего гражданство иностранного государства, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закона).
В Европейском Союзе (далее — ЕС) с момента заключения Маастрихтских соглашений ставится вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан из других государств — членов ЕС. До последнего времени статус чиновника в Германии не был открыт для граждан других стран — участниц ЕС. Однако федеральное правительство в 1992 г. снова выдвинуло предложение принять закон, предоставляющий право гражданам других европейских государств — членов ЕС поступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием дополнений в национальном законодательстве других государств — членов ЕС, а также с деятельностью Европейского Суда данная проблема исчезнет. Тогда гражданин, например Французской Республики, будет иметь право занимать должность на государственной службе Германии. Пока же этот вопрос является весьма проблематичным и спорным.23
3. Муниципальное право. Муниципальное право включает в себя нормы, устанавливающие правовые основы муниципальной службы, которая не считается государственной. Для понятий «государственная служба» и «муниципальная служба» существует, как мы отмечали ранее, общий термин — «публичная служба». Только исходя из этого позволительно говорить о том, что нормы муниципального права являются источниками государственной службы (т. е. службы публичной).
Принимаемые органами местного самоуправления нормативные правовые акты устанавливают в той или иной степени и правовой статус муниципальных служащих. Ныне в законодательных актах субъектов Федерации (например, в уставах (основных законах) областей и краев) определяются правовые основы муниципальной службы и статус служащих органов местного самоуправления. Например, принятый Воронежской областной Думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области,24 относя областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежской области (п. «л» ст. 13 Устава), устанавливает в главе 10 «Государственная и муниципальная служба в области» общие положения о государственной службе области (ст. 53 Устава) и службе муниципальной (ст. 54 Устава).
Совершенно не разработан в данной сфере вопрос об избираемых (выборных) муниципальных служащих. Надеемся, что уже в ближайшее время принцип выборности муниципальных служащих будет набирать силу, да и российское законодательство устанавливает возможность избрания высших должностных лиц органов местного самоуправления.
4. Трудовое право. В бывшем СССР трудовое право полностью распространялось на функционирование государственной службы и на работу государственных служащих. В настоящее время Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» (п. 3 ст. 4) определяет, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. Таким образом, трудовое право регулирует трудовые отношения государственных служащих, например: заключение трудового договора (контракта);25 замещение должности по конкурсу;26 установление должностного оклада служащим; установление и порядок применения мер дисциплинарной ответственности.27 Положения о дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащих также основываются на действующем законодательстве о труде, определяя особые условия соблюдения дисциплины работниками соответствующих органов и организаций. Таким образом, на государственных служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях, ответственности и поощрениях служащих.
5. Уголовное право. В Уголовном кодексе РФ содержится глава, посвященная должностным преступлениям. Используемое в уголовном праве понятие должностного лица является одним из центральных и важных в институте государственной службы.
6. Финансовое право. Влияние норм финансового права на государственную службу состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую деятельность государства. Субъект финансовой деятельности государства — государство в лице его компетентных органов и уполномоченных должностных лиц.
Финансовая деятельность государства является деятельностью управленческой, где нормы, регламентирующие эту деятельность, будучи нормами финансового права, относятся к государствоведческим отраслям права, которые обеспечивают реальное осуществление публичной государственной власти как Российской Федерации, так и ее субъектов. В настоящий период в финансовом праве актуализировались следующие вопросы: мера государственного принуждения в налоговой сфере, мера ответственности (в том числе финансовой ответственности), финансовый контроль, деятельность банковских служащих и их правовой статус. Очевидно, что эти и многие другие вопросы связаны с институтом государственной службы, так как конкретные законодательные и иные нормативные акты устанавливают правовой статус сотрудников органов налоговой полиции, налоговых инспекций, процессуальные вопросы их деятельности.
По второму основанию (наличие в институте государственной службы нескольких подинспгтутов) институт государственной службы можно подразделить на следующие пединституты: принципы государственной службы; статут государственной должности (здесь важна характеристика должности как важнейшего организационно-правового установления в государственном аппарате, как структурной единицы учреждения); виды государственных должностей; правовой статус государственного служащего (права, обязанности, запреты, ограничения по службе, льготы, социальная защита и страхование; гарантии для государственного служащего); реализация государственно-служебных функций служащими (определение количества, видов, структуры и содержания основных документов, регламентирующих управленческую деятельность государственных служащих); прохождение, перемещение и продвижение по службе (сюда можно отнести: а) наиболее полное определение и закрепление системы средств и инструментов, которые должны использоваться для мотивации действий служащих; б) формирование критериев и порядка проведения оценки работы служащих (в форме текущей оценки или аттестации); в) присвоение специальных званий, степеней, рангов и т. п.; г) стимулирование (поощрение) и ответственность служащих); институт служебной дисциплины; условия государственной службы (денежное содержание, отпуск; пенсионное обеспечение и т. д.); прекращение государственно-служебных отношений; управление государственной службой (органы по вопросам государственной службы, кадровая служба государственного органа и т. д.).
V. Современные проблемы реформы института государственной службы: расширение сферы публично-правового регулирования
Как было отмечено, государственная служба представляет комплексный правовой институт, который включает в себя правовые нормы различных отраслей права. Вероятно, нормы ряда правовых отраслей исчезнут в будущем из сферы регулирования государственно-служебных отношений, а вместо них будут приняты нормативные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) характера.
На наш взгляд, организация и функционирование государственной службы определяются в большей степени при помощи норм публичного права. Среди основных правовых отраслей, входящих в систему публичного права, административное право является важнейшей профилирующей отраслью регулятивного типа и использует при этом специфический метод централизованного, властного регулирования. В таком специфическом административном режиме и работают государственные (муниципальные) служащие. Государственные (муниципальные) служащие — это представители публичной организации: государства, государственных органов, органов местного самоуправления. Государственные служащие, следовательно, являются представителями публичного права, субъектами публичного (административного) права. Служащие находятся в стабильных, прочных отношениях с государством (с органами местного самоуправления).